地方網約車新規何以“突破”頂層設計

　　網約車是經濟新業態，各地可以有不同的探索。但是，現在的局面不是競爭簡政放權，而是競爭怎麼穩妥，怎麼不出事，最終體現為緊和收的方向

　　短短3個月，網約車監管似乎經歷兩重天。10月8日，繼京滬廣深發佈網約車經營服務管理新規徵求意見稿，幾天之內，重慶、天津、杭州等地新規同樣現身。據了解，其他各地的落實文件也在積極醞釀中。

　　無論是京滬等對駕駛員本地戶籍和本地車牌的限制，還是對網約車輛軸距、排放等指標的高要求，網約車全面收緊態勢明顯（參看《網約車細則限制多 專家稱部分規定不合理》）。而且，從各地相繼發佈的徵求意見稿看，京滬廣深“統一”行動，其餘各地緊跟，從內容到節奏，很是一致。

　　7月，作為全國網約車綱領性文件的《網路預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）經交通運輸部部務會議通過，並經工業和資訊化部、公安部、商務部、工商總局、質檢總局、國家網信辦同意，予以公佈。儘管當時有部分保留意見，但高舉“網約車合法化”的樂觀情緒依舊佔據主流。

　　從2015年10月發佈《暫行辦法》徵求意見稿被斥“保守”，到《暫行辦法》顯而易見的改變被“點讚”，再到地方新規引發“巨大恐慌”，過山車式的體驗，不得不讓人追問：地方細則為何能夠反向突破“看上去很美”的頂層設計？

　　事實上，《暫行辦法》已為地方網約車監管預留了足夠空間，比如車輛、駕駛員以及平臺要求等。各地方案可以選擇收，也可以選擇放。東南大學交通法治與發展研究中心執行主任顧大松觀察，大多數城市並不願意別出心裁，“既然步調一致的京滬廣深出了，我們也就按照那個弄吧”目前成為多數城市最“保險”的選擇。

　　顧大松進一步説，“網約車是經濟新業態，各地可以有不同的探索。但是，現在的局面不是競爭簡政放權，而是競爭怎麼穩妥，怎麼不出事，最終體現為緊和收的方向。現在比的是穩妥，而不是不同的試驗。”

　　比如，曾于2015年10月8日頒發了中國第一張“專車牌照”（網路約租車平臺經營資格許可）的上海本可以採取更為寬鬆的監管舉措。

　　多位受訪學者表示，地方網約車新規體現的是全方位收縮，甚至違背了《暫行辦法》的精神和原則。

　　此次地方新規無疑是給網約車潑了一盆冷水。至此，各地新規徵求意見稿魚貫而出，網約車今後的監管輪廓大致清晰。

　　作為全國網約車改革的主導部門，作為《暫行辦法》主要制定者，交通運輸部的作用值得關注。

　　多位受訪學者表示，2015年10月由交通運輸部主導起草的《網路預約出租汽車經營服務管理暫行辦法（徵求意見稿）》思路較為“鮮明”，就是採取保守姿態，把網約車納入傳統計程車監管模式。

　　是時，徵求意見稿備受爭議。包括國家行政學院副教授王靜在內的12名學者，聯名發表“關於暫緩制定《網路預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》的建議”，認為徵求意見稿“存在重大缺陷，不應出臺”，並建議“依據黨中央和國務院最新指示重新起草法案”。

　　後來，交通運輸部邀請這12名學者，與另外觀點有別的12名交通運輸專家交流、論辯。這場研討是開門立法的一個體現，據交通運輸部副部長劉小明介紹，課題組先後赴21個不同類型的城市進行調研，召開了百餘次不同範圍、不同層面的座談會、論證會、諮詢會聽取意見。這一姿態確實贏得不少“讚譽”。

　　2016年7月28日，交通運輸部副部長劉小明表示，《暫行辦法》“最大限度地適應網約車新業態的特點，創新制度設計，量身定制許可的條件，簡化許可的程式，以支援新業態規範發展。”亦有學者稱其為“國家深化改革的一抹亮色。”

　　不過，也有警醒之音，網約車新政關鍵還在於地方落實。一語成讖，一些地方新規並未切實領會並落實網約車改革的頂層設計。

　　當地方新規展現出意想不到的“大轉彎”後，回顧《暫行辦法》近兩年的坎坷經歷，兩個問題就顯得尤為重要：第一，交通運輸部從《暫行辦法》徵求意見稿到定稿文本的轉變，究竟是受到其他壓力徹底轉變了監管思路，還是早已規劃出基本圖景，《暫行辦法》僅僅從國家層面確立監管的基本原則，避重就輕，留出足夠空間，嚴苛的監管條款交由地方制定。

　　如果是後者，那麼，當前地方新規可能就是一齣設計好的大戲。如果是前者，則意味著地方新規不顧七部委規章（甚至更高層改革意願）的“顏面”，徑自添加更多許可事項。

　　與之相關，第二，交通運輸部在當前地方新規制定中究竟扮演了怎樣的角色。地方新規的很多條款實際是延續甚至超出了《暫行辦法》徵求意見稿，完全沒有顧及中央改革意圖。京滬廣深發佈網約車新規，如今看來才更像是實際上的統籌部署。

　　各地交通部門主導的新規，交通運輸部在其中作用幾何，嚴苛的條款又在多大程度上體現了其真實意志，交通運輸部與地方政府對此是否有截然不同的看法，直接關涉網約車改革背後的真正博弈。

　　有一點可以確認，儘管“網際網路+便捷交通”是國務院重視的改革事項，儘管網約車管理主要是地方城市事權，但是，網約車規則的主導權，主要還在交通部門以及少數城市政府。在中國，各個部門習慣依靠大量規章以及規範性文件設置行政許可，亦是當前簡政放權的重點改革事項。地方網約車新規反映的恰恰是這一頑疾。

　　據有關人士介紹，京滬廣深新規是在交通運輸部“指導”下完成，既然如此，主導起草《暫行辦法》的交通運輸部不可能不清楚哪些實施細則違背了原有改革精神和原則。

　　地方細則是真的“突破”了頂層設計，還是“頂層設計”本就是如今模樣，背後交織的利益以及真相究竟又是怎樣，有了清晰的表達和紮實的依據，規範才可能更服眾。