銀行中標PPP成變相融資？ 招行光大享利政府兜底風險

　　中國經濟網編者按：財政部首次對金融機構作為社會資本方參與PPP項目進行核查，直指“風險分擔”問題。

　　財政部政府和社會資本合作（PPP）中心網站消息，2月27日，財政部辦公廳對湖北省財政廳發佈《關於請核查武漢市軌道交通8號線一期PPP項目不規範操作問題的函》，“公示資訊及項目材料顯示，該項目存在風險分配不當等問題，請你廳儘快核查確認有關情況，于3月10日前函告我部金融司。”

　　中國政府採購網公告顯示，2月13日，武漢市軌道交通8號線一期PPP項目社會資本採購競爭性磋商預成交結果公示，招商銀行（牽頭方）、中國光大銀行和漢口銀行等三家商業銀行預中標，三家銀行聯合體作為社會資本出資金額28.41696億元。預成交資本金財務內部收益率按照央行5年期以上銀行貸款利率為基準下浮3%，股權持有期為25年。

　　澎湃新聞援引知情人士稱，這次財政部發函核查武漢PPP項目或與無專業公司而只有金融機構參與PPP、地方政府借PPP項目搞變相融資問題有關。

　　據悉，在財政部和發改委公佈的一系列PPP操作文件中，並沒有明確金融機構不能中標PPP項目。清華大學PPP研究中心首席專家王守清認為，PPP實質特徵是風險分擔，這個項目表面上是PPP，但事實上社會資本並沒有承擔風險。

　　“首先我國金融機構缺乏運維管控能力，目前主導PPP對各方都危險，除非事先已有較好合同安排；其次，關鍵要看金融機構是否對政府負責並承擔建運維風險，故重點要看回購或兜底等退出安排，是否明股實債、保底回報、拉長版BT等；最後，政府或本地國營企業回購或兜底按現有政策看，不合規；真正的社會資本回購或兜底的，合規；武漢地鐵這方面存疑。”王守清説。

　　北京交通委李飛表示，從本質上説社會資本參與PPP項目是提升公共服務效率，應不忘初心，真正做到專業的人做專業的事。單純的財務投資人可以參與PPP項目，但不歡迎變相融資、明股實債等目的不純社會資本方；現階段一個合格的社會投資人應該做到能夠合理分擔，且有能力承擔相應項目風險；今後優秀社會投資人發展方向是注重運營能力建設，充分體現全生命週期績效管理。

　　另據《經濟觀察報》消息，3月10日下午，武漢財政局向財政部金融司就武漢軌道交通8號線的項目不規範操作問題做了彙報。此次來彙報的人員共有三方，分別是武漢市財政局、武漢市政府、湖北省財政廳三方。

　　武漢軌交8號線一期PPP項目遭核查

　　武漢市軌道交通8號線一期工程線路全線長16.7KM，共設12座車站。財政部政府和社會資本合作中心官網PPP項目庫資訊顯示，武漢市軌道交通8號線一期工程是PPP項目的省級示範項目，屬於第一批政府和社會資本合作示範項目。

　　2月27日，財政部政府和社會資本合作中心官網首頁公佈了《關於請核查武漢市軌道交通8號線一期PPP項目不規範操作問題的函》消息。這份函件，發函對像是湖北省財政廳，落款日期為2017年2月27日，發函單位為財政部辦公廳。

　　公函稱：你省武漢市城鄉建設委員會實施的武漢市軌道交通8號線一期PPP項目社會資本採購預成交公示于2017年2月13日在中國政府採購網發佈。公示資訊及項目材料顯示，該項目存在風險分配不當等問題，請你廳儘快核查確認有關情況，于3月10日前函告我部金融司。

　　據《法制日報》報道，湖北省武漢市軌道交通8號線一期工程由市政府于2016年6月14日發起，投資金額135.8億元，PPP實施仍處於採購階段，擬合作期限是25年，項目運作方式是B0T(政府引進非官方資本加快基礎設施建設的一種融資方式，一般採取建設-運營-移交模式)，回報機制是可行性缺口補助。

　　按照《合作合同》的規定，項目公司股權結構中，基金佔66%，武漢地鐵集團有限公司佔32%，武漢地鐵運營有限公司佔2%。《合作合同》設置了項目風險分配框架，項目可能涉及六大風險：法律變更風險、政策風險、金融風險、建設風險、運營風險、不可抗力風險。同時，六大風險再細分成45項，其中31項由項目公司承擔，政府獨自承擔其中6項，剩餘的8項由政府和項目公司共擔。

　　2月28日下午，湖北省財政廳相關負責人證實收到了財政部辦公廳要求核查武漢市軌道交通8號線一期PPP項目不規範操作問題的函件，目前正在組織核查。

　　業界：項目被公開點名因存“三處硬傷”

　　據中國政府採購網，中建政研董事長梁艦認為，本項目之所以被財政部公開點名，主要是因為以下三處硬傷：第一，該項目的交易模式實為“明股實債”，與財金[2016]90號文第五條 “防止政府以固定回報承諾、回購安排、明股實債等方式承擔過度支出責任”有直接衝突。　　

　　第二，該項目的社會資本方採用基金方式進入項目公司，但由武漢地鐵集團作為基金的劣後級出資人，項目的風險幾乎都由政府方承擔，與PPP的“風險共擔，利益共用”基本內涵有較大衝突。　　

　　第三，該項目將內部收益率和利率混為一談，根據成交結果公示 “預成交資本金財務內部收益率：按照中國人民銀行最新發佈的5年期以上銀行貸款利率為基準下浮3%，浮動利率”，明股實債彰顯無遺。

　　北京和明投資諮詢有限公司總經理、財政部PPP中心財務專家韋小泉從財務風險管控的角度提出了自己的觀點：從社會資本方角度，中標PPP項目固然可喜可賀，但若不了解PPP項目的關鍵財務風險點，也“無所謂”一個合理的財務模型，投入本金無法回收，預期收益難以取得，資金得不到平衡，未來項目實施過程中必然舉步維艱，甚至為後續的紛爭埋下隱患。

　　“從PPP項目識別和篩選階段就著手去做PPP項目全生命週期的財務風險管理，將是大勢所趨。”韋小泉説。

　　《經濟觀察報》援引北京交通委李飛的觀點，“就最近一些軌道交通PPP項目運作模式而言，由於軌道交通項目投資較大、運營相對複雜，需要社會投資人不僅僅具備投融資及建設能力，還要有運營或者整合運營資源的能力，在全生命週期中確保運營安全並提供良好的運營服務。”

　　此外，如一位地方財政部門的PPP人士所言，我們並不是反對金融資本成為社會資本方，而是要看金融資本發揮什麼作用。若是金融資本能夠降低項目資金成本，也能整合相關産業的資源，這樣可以作為SPV聯合體參與，也可以在項目後期再引入産業運營商。但是僅僅解決單純資金問題，就要解決是否為變相融資的問題。

　　招行、光大和漢口銀行中標PPP項目 “不分擔風險”遭爭議

　　在武漢8號線一期PPP項目中，三家銀行聯合體在“武漢地鐵股權投資基金（契約型）”的優先級投資人實際為債性投資人，獲得固定收益的回報。加之該項目是由BT轉為PPP，優先級也未參與到項目的風控、設計中去，很難對PPP全項目週期承擔責任。

　　《21世紀經濟報道》稱，招商銀行（牽頭方）、光大銀行和漢口銀行三家商業銀行預中標，三家銀行聯合體作為社會資本出資金額28.41696億元。預成交資本金財務內部收益率按照央行5年期以上銀行貸款利率為基準下浮3%，股權持有期為25年。該項目是由BT項目轉為PPP項目，三家銀行聯合體以投融資的身份進入。

　　該PPP中，社會資本和武漢地鐵集團（政府出資代表）共同設立“武漢地鐵股權投資基金（契約型）”。在基金結構中，武漢地鐵集團是劣後級出資人，出資3.15744億元，佔基金份額的10%；招商銀行、光大銀行和漢口銀行三家銀行聯合體是優先級出資人，作為社會資本出資28.41696億元，佔基金份額的90%。

　　然後，“武漢地鐵股權投資基金（契約型）”通過選定的基金管理人與武漢地鐵集團、武漢地鐵運營有限公司等政府出資代表共同出資按照法人治理結構成立項目公司，項目公司負責該項目的投融資、建設、運營和管理。其中，基金管理人出資66%（31.5744億元），武漢地鐵集團、武漢地鐵運營有限公司代表政府出資分別為32%（15.3088億元）、2%（0.9568億元）。各方合計出資47.84億元（不低於8號線一期投資估算金額135.84億元的35%）。

　　清華大學PPP研究中心首席專家王守清表示，若金融機構承擔PPP項目建設運營維護風險，而非完全由政府和國企承擔，金融機構是可以做投資者的。 財政部函件中的“不規範操作”指的主要是風險分擔不合理，按照公開的材料看，金融機構作為投資者，幾乎沒有承擔建運維風險，主要是項目公司承擔風險，而項目公司中是本地國企劣後。PPP項目的一個核心原則是公平分擔風險。因此，該項目的爭議不是金融機構能不能做投資者，而是風險分擔等問題。

　　王守清認為，PPP實質特徵是風險分擔，這個項目表面上是PPP，但事實上社會資本並沒有承擔風險。“即使都沒有上述問題，也要考慮導向性，否則全國一窩蜂上，加上投資巨大、公益性極強的地鐵的僅30%經營性特徵，地鐵可能不可持續且可能造成地方政府債務，代際不公平。”

　　論道——銀行如何參與PPP　

　　所謂PPP項目，英文全稱為Public-Private Partnership，即通過政府和社會資本合作模式，發展公共基礎設施建設。通俗來講，就是政府出項目，社會資本出錢，通過資本運作，推進公共基礎設施的建設和發展。

　　財政部2014年11月發佈的《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》、發改委2014年12月發佈的《國家發展改革委關於開展政府和社會資本合作的指導意見》，並無明確金融機構不能投資PPP。

　　E20研究院執行院長薛濤表示，從對PPP的認識上來説，全世界的共識都是PPP的目的是為了提高公共服務供給的效率，因此有專業公司參與成為天經地義的慣例，但目前中國法規中並沒有明確禁止“沒有專業公司只有金融機構參與”的現象。

　　據悉，銀行作為社會資本參與PPP項目此前並非沒有先例。據澎湃新聞梳理，2015年6月，郵儲銀行中標濟青高鐵（濰坊段）PPP項目，項目規模40億元，項目投資收益率為年化6.69%。濟南到青島高鐵是全國首條高鐵PPP項目。

　　對於銀行等金融機構參與PPP，一位股份行戰略規劃部人士表示，銀行此前在BOT等類型項目的做法，是為其他參與方提供配資。對於PPP而言，一方面要求社會資本是資金提供方，另一方面要借助社會資本方的運營經驗、建設思路等。“銀行做社會資本方的劣勢是缺乏管理、運營和建設能力，如果單純作為資金方介入則與PPP原意違背。銀行與社會資本合作，一起成為聯合投標體則是可以的。”

　　據《中國水網》報道，亞洲開發銀行肖光睿認為，金融機構能否作為社會資本直接參與PPP項目並不是討論的關鍵，關鍵在於金融機構是否具備通過融資能力衍生的整合實力並在項目中真正承擔相應風險，真正承擔項目風險併為績效負責才是合格的社會資本。

　　“考慮到實踐中專業化的社會資本方在項目資本金的融資或籌集方面確實存在較大的難題，從滿足PPP項目的融資需要看，金融資本與專業化的社會資本方通過聯合體方式共同投標並出具項目資本金。這是沒有問題的。” 發改委投資所吳亞平主任認為。

　　交通銀行金融研究中心此前發佈的《2017年中國商業銀行運作展望》報告中指出，2016年以來PPP項目數和投資額增長較快，雖然其中大部分處於識別階段，但進入準備、採購和執行階段的比例已有了明顯提高。以銀行為代表的金融機構儘管並非真正意義上的社會資本方，但在PPP業務中扮演著至關重要的作用，可同時為政府和社會資本方提供金融支援。商業銀行可結合自身規模和定位，通過銀行主業或集團非銀子公司參與其中。

　　未來商業銀行可從以下“六個創新”著手，研究參與PPP業務合作。一是創新體制機制，提升PPP業務的重視程度及指導精細度；二是創新服務思路，提供多元化、全流程的PPP金融服務；三是創新金融工具，延展PPP項目的融資期限；四是創新業務篩選流程，提高PPP項目審批效率；五是創新定價方式，賦予分行更大的靈活性；六是創新增信方式，形成多維度、操作性強的增信體系。同時，商業銀行還應多管齊下，增強風險識別能力，積極緩釋來自項目自身以及各參與主體方的各類潛在風險。