我國汽車租賃業基本“無法可依”

　　近日，東風雷諾汽車有限公司的首家工廠在湖北武漢正式竣工投産。東風雷諾武漢工廠一期投資為77.6億元人民幣，初期年産能15萬輛。圖為工人們在東風雷諾武漢工廠生産線上忙碌。(記者 王翮 攝)

　　汽車租賃雖被證實對拉動經濟、促進消費具有積極作用，但我國卻缺乏對汽車租賃的統一管理，使該行業多年來基本處於“無法可依”的狀態。專家及業內人士認為，法律法規已經成為汽車租賃發展的主要障礙，調整行業定位，修改相關法律並制定專項規章已經成為當務之急。

　　汽車租賃業處“無法可依”狀態

　　汽車租賃行業對於合理分配交通資源、拉動汽車産業、調整經濟結構具有巨大作用，但目前我國對於汽車租賃行業的規劃和管理極度缺乏。多位受訪業內人士認為，汽車租賃行業基本處於“無法可依”的狀態。

　　國辦曾發佈的《汽車産業調整和振興規劃》中，汽車産業調整和振興的主要任務之一是“發展現代汽車服務業”，主要內容包括發展汽車租賃。2011年商務部《關於促進汽車流通業“十二五”發展的指導意見》也對汽車租賃有積極的描述。

　　儘管如此，記者發現，對於汽車租賃，全國缺乏統一的協調管理部門。即使是行業規模、經營主體等最基本資訊的權威統計也無從獲悉。這使得如何利用好汽車租賃促進交通服務乃至經濟結構轉變的拉動轉變，變得無據可依。

　　目前我國汽車租賃行業管理面臨三個法律問題：一是按照道路運輸行業對非道路運輸的汽車租賃進行管理，存在管理政策與管理對象不匹配的問題；二是道路運輸的全國性法規《中華人民共和國道路運輸條例》(以下簡稱“道條”)不包含汽車租賃，對汽車租賃的行業管理缺乏最基本的法律依據；三是國務院“三定”方案確定了道路運輸部門對汽車租賃的管理，而前兩個矛盾無法支撐管理部門對汽車租賃管理的問題。

　　中國道路運輸協會汽車租賃專家張一兵指出，汽車租賃不是傳統的道路運輸業，道路運輸管理部門對汽車租賃管理的正統性受到質疑。雖然1998年國家計委、交通部頒布了《汽車租賃業管理暫行規定》，但汽車租賃未納入2004年頒布的“道條”。在轉變政府職能、減少行政審批的大背景下，汽車租賃以道路運輸業務重新納入正在修改中的“道條”具有一定難度。

　　法律法規成行業發展主要矛盾

　　由於汽車租賃行業管理的法律基礎不紮實，汽車租賃行業管理政策比較模糊混亂。據中國道路運輸協會統計，全國32個省、自治區、直轄市中，制定汽車租賃地方法規的只有北京市和山西省。雖然頒布涉及汽車租賃的地方法規、地方政府規章的有24個，佔75%，但這些法規、規章，對汽車租賃行業管理的論述，略顯單薄，通常是在地方道路運輸管理條例中，規定“汽車租賃經營者不得以提供駕駛服務等方式從事或者變相從事道路運輸經營”。

　　張一兵説，這些法規和規章對於汽車租賃定義和範圍也比較混亂，有的規定不得提供駕駛勞務，有的規定租期3個月以上和婚慶車可以提供駕駛勞務。有的規定租賃車輛為9座以下的客車，有的規定是客車、貨車和特種車。還有的是將汽車租賃定義為出租汽車，在《出租汽車管理條例》內調節汽車租賃經營活動。在管理形式和內容方面，即有行政許可又有備案，有的設立準入條件，有的只要工商登記即可經營。

　　目前各省出臺的《道路運輸條例》或相關法規，有的雖然明確了對汽車租賃業實施行業管理，但是大多數仍然是後置許可，管理力度並不大，因此，現行的“道條”等管理法規面臨重新調整的問題。

　　多家汽車租賃公司負責人對記者反映，全國各地的法律法規參差不齊無法遵循，也導致客戶租車自駕時遇到困擾。“有些地方是許可制，有些地方是備案制，租賃車輛在全國駕駛流動，但是由於各地法規不同，有時就會遭到處罰。比如北京市備案制非營運管理，租賃車輛開到瀋陽這樣許可制的地區就可能是違法，處罰輕的幾百上千，處罰重的直接扣車。”有負責人反映。

　　專家表示，全國人大的法律、國務院的行政法規，對汽車租賃領域的規制目前是空白的。同時踐行解決道路運輸的法律也沒有，目前只有一個國務院行政法規，是2004年制定的《道路運輸條例》，沒有把汽車租賃納入到調節範圍。

　　相較在日本，汽車租賃行業劃分比較細緻，特別是將短期汽車租賃這個交通屬性比較突出的行業單獨確定為“自家用自動車有償貸渡業”，這樣既便於針對其交通屬性進行行業管理(如使用特殊標記牌號、縮短檢驗週期)，也區別於傳統道路運輸行業(不登記為運營車，不按運營車輛標準執行報廢)。

　　“不管是長期租賃還是短期租賃，都設有專用牌號。從車牌就可以分出營運車和非營運車，租賃汽車的車牌又區別於營運汽車和非營運汽車，而且租賃汽車在保險和年檢方面都有嚴格的條件要求，以確保安全。”張一兵説。

　　應補缺制定汽車租賃專項規章

　　實行大部制改革以來，交通部門將汽車租賃行業管理納入道路運輸行業管理的職責範圍，2011年交通運輸部《關於促進汽車租賃業健康發展的通知》提出從“建立健全汽車租賃法規體系”，因此理順汽車租賃行業定位迫在眉睫。專家認為，汽車租賃承載著重要的功能，亟須在法律層面加以理順。

　　首先，需認可汽車租賃不是道路運輸而是“道路運輸相關業務”或者交通服務。同時，確認道路運輸管理部門對“道路運輸相關業務”包括汽車租賃進行行業管理的合法性與正當性，完善汽車租賃管理政策、法規和標準、規範。

　　根據中國道路運輸協會的課題研究，從汽車租賃屬性看，雖然汽車租賃不是道路運輸，但仍有納入道路運輸管理的必要性，同時應以交通運輸服務的視角管理汽車租賃，這符合汽車租賃行業的屬性。

　　第二，對應《國民經濟行業分類標準》的相應調整，作為指導道路運輸行業管理的行政法規，“道條”也應針對汽車租賃作具體調整補充。專家建議可借鑒日本交通運輸的管理結構，在“道條”明確汽車租賃的定義和管理範疇，界定其與道路客運、城市公交、汽車出租的區別，理清對其管理的基本方式，制定更為詳細的條款，在道路運輸管理法規框架內，處理好對汽車租賃的管理定位及方式，注重汽車租賃規劃、市場準入條件、行業協會自律的重要作用，避免其發展錯位或與其他子行業衝突。

　　第三，制定“道條”汽車租賃管理的專項規章。張一兵説，汽車租賃作為一個與道路運輸並列的類別，應當在“道條”具有上位法規依據下，制定部令級別的比較完善的專項管理規章，以及配套的汽車租賃業務分類及標準、經營者開業條件、經營者等級與業務範圍、不同汽車租賃業務的服務規範和車輛的技術標準等。建議借鑒我國臺灣地區《汽車運輸業管理規則》有關汽車租賃的條款，包括對汽車租賃企業分級、業務分類、經營站點分區分級等，並根據企業分級，許可其在相應區域的站點，經營經營相應類別的汽車租賃業務。

　　第四，對於近期熱炒的網路約租車的行業性質，應根據車輛使用特點，將網路約租車服務調整至“道條”中包車客運分類下，按即期和遠期預約性質分類，嚴格界定計程車與包車業務的區別，避免混亂衝突和因頂層設計不清晰而産生的矛盾。