中央經濟工作會議解讀之七丨葉興慶 ：對農業供給側結構性改革要有耐心與定力

　　中央經濟工作會議解讀系列報道(7)

　　——訪國務院發展研究中心農村經濟研究部部長 葉興慶

　　（資料圖片）

　　近日閉幕的中央經濟工作會議提出，2017年是實施“十三五”規劃的重要一年，是供給側結構性改革的深化之年。會議強調“堅持以推進供給側結構性改革為主線”，其中，會議指出，明年要深入推進農業供給側結構性改革，並從增加綠色優質農産品供給、改革糧食等重要農産品價格形成機制和收儲制度、細化和落實承包土地“三權分置”辦法、深化農村産權制度改革等方面，全面確定了農業供給側結構性改革的施力重點。這意味著，農業已然成為我國推進供給側結構性改革的重要一環，相關改革部署如箭在弦上。

　　在供給側改革的大背景下，緣何農業被重點關注？推進農業供給側結構性改革又該從何處著力？就此，中國經濟時報記者專訪了國務院發展研究中心農村經濟研究部部長葉興慶，以期為讀者帶來權威解讀。

　　化解農業供給側深層次體制機制矛盾

　　中國經濟時報：去年以來，國家層面就對農業供給側結構性改革時有提及，此次中央經濟工作會議更將農業供給側結構性改革置於深入推進“三去一降一補”之後，亦作“深入推進”表述，您認為，該如何準確理解中央對農業供給側結構性改革的部署？

　　葉興慶：農業供給側結構性改革是一篇“大文章”。中央經濟工作會議對深入推進這項改革提出了明確要求。既要從調整農業生産結構、更好滿足全社會對農産品的現實需求和潛在需求破題，也要在轉變農業經營方式、為農業發展注入新動能方面謀篇佈局。從2015年中央農村工作會議提出“要著力加強農業供給側結構性改革”以來，改革的推進理由一直被理解為是應對當前農産品供求失衡局面的必然之舉，而出發點也一致定於促進農産品供需匹配上來。

　　但有必要説明的是，即便是我國農産品供求是另一種形勢，比如農産品普遍供不應求、價格大幅上漲，同樣也需要推進農業供給側結構性改革。正如此次中央經濟工作會議所強調的，“供給側結構性改革，最終目的是滿足需求，主攻方向是提高供給品質，根本途徑是深化改革。”農業供給側結構性改革同樣應該是要通過系統性、整體性、根本性改革，化解農業供給側存在的深層次體制機制矛盾，提高農業的品質效率和競爭力，提高農業的可持續發展能力，促進農業現代化進程。

　　這一點實際上從中央經濟工作會議閉幕後的另一個重頭戲——中央農村工作會議的有關精神上體現得更為明確，比如，會議提出推進農業供給側結構性改革，“要以提高農業供給品質為主攻方向，以體制改革和機制創新為根本途徑。”

　　中國經濟時報：既然我國農業在供給側出現了深層次的體制機制矛盾，那麼在實踐中其又有著怎樣的問題表現形式？這些問題的存在能為深入推進農業供給側結構性改革帶來哪些啟示？

　　葉興慶：看待問題應該秉持辯證態度，即在深入理解我國農業發展階段存在的問題之餘，也應該對取得的成績予以肯定。經過多年努力，我國農業現代化建設已經取得了明顯成就。比如，目前我國農業科技進步貢獻率達到56％，主要農作物耕種收綜合機械化率達到63％，全國農田有效灌溉面積佔比達到52％，農作物良種率達到96％以上，家庭承包耕地流轉率達到33．3％，化肥有效利用率達到35．2％，農藥有效利用率達到36．6％。

　　當然，農業發展存在的深層次結構性矛盾不僅沒有緩解，有些方面還在繼續發酵。主要表現為四個“下降”，即國際競爭力下降、可持續發展能力下降、供需匹配能力下降、增收支撐能力下降。而在正確認清這些問題的客觀存在背後，正需要我們樹立以問題導向推進農業供給側結構性改革的思想，繼而讓改革推進工作更加有的放矢。在國際競爭力方面。儘管2004年以來我國糧食産量實現了“十二連增”，其他主要農産品大多也在增長，但2004年以來我國農産品貿易也出現了“十二連赤”，且赤字額不斷擴大。特別是儘管2015年全國糧食産量達到62143．5萬噸、比上年增産1440．8萬噸，但全年糧食進口量再創歷史新高，達到13000多萬噸、比上年增加2500多萬噸。造成産量、進口量、庫存量“三量齊增”的最根本原因，是農産品價格倒挂。而造成價格倒挂的最根本原因，正是我國農産品成本過高。隨著工業化城鎮化程度提高，人工和土地成本快速增長，我國農業缺乏國際競爭力的問題日益凸顯。

　　在可持續發展能力方面。與傳統工業面臨嚴重的産能過剩現象不同，農業正面臨嚴重的産能透支。現在我國達到的農業産能中，相當部分是通過透支資源和生態環境獲得的。過量使用化肥和農藥，長期超采地下水，侵佔濕地造田種糧、造池養魚，開墾陡坡耕地和易沙化土地，利用重金屬污染耕地種糧種菜，農用薄膜殘留土壤，這些生産行為增加了當前産量，但這是以犧牲子孫後代發展根基為代價換取的。在供需匹配能力方面。在市場機制的作用下，農産品供給和需求會自發對接，形成相對穩定的匹配關係。但受農業生産特徵、托市政策、進口體制等因素影響，我國農産品供需失衡問題較為嚴重。

　　在增收支撐能力方面。表現出農民收入的四大來源增長乏力，受農民工人數和工資水準增速下降影響，工資性收入增長不容樂觀；受國際大宗農産品價格低迷和國內去庫存的影響，家庭經營收入很難快速增長；受國家財政收入增速放緩影響，農民通過農業補貼和社會保障獲得的轉移性收入增速也會放緩；受集體資産存量分佈不均、釋放農村集體産權制度改革紅利需要時間的影響，財産性收入很難成為大多數農村地區增收的推動力量。這四大增收動力的衰減，苗頭已經出現，今後一個時期甚至可能加劇。

　　推進農業供給側結構性改革要從六個方面著力

　　中國經濟時報：此次中央經濟工作會議為明年深入推進農業供給側結構性改革明確了諸如積極穩妥改革糧食等重要農産品價格形成機制和收儲制度；細化和落實承包土地“三權分置”辦法；深化農村産權制度改革以及廣辟農民增收致富門路等一系列改革內容，您認為，當前深入推進農業供給側結構性改革應該在哪些方面重點著力？

　　葉興慶：第一，要讓正確的市場信號起決定性作用。儘快從最低收購價和臨時收儲的困局中走出來，重新激發市場機制的活力，是農業供給側結構性改革的“先手棋”。應以降低價格扭曲程度、校正資源錯配為方向，以堅持市場化改革取向與保護農民利益並重為原則，“分品種施策、漸進式推進”。

　　第二，要以農業補貼政策轉型引領農業發展方式轉型。可將“農業支援保護補貼”轉型為“農業綠色發展補貼”，與農業生産者減肥、減藥、節水等綠色發展措施掛鉤。無論“農業綠色發展補貼”，還是建立農業信貸擔保體系，抑或發展農村普惠金融、完善農業保險制度，都應體現向提高農業品質效益和競爭力聚焦、向新型經營主體傾斜、向資源節約和環境友好生産方式發力的政策取向。

　　第三，促進土地流轉提高農業勞動生産率。這是應對城鄉人口結構變化和農業兼業化、農民老齡化、農村空心化的必然要求，也是控制農産品人工成本過快上漲、增強我國農業基礎競爭力的根本出路。推進“三權分置”改革，要在維護承包戶權益和經營者權益之間尋找平衡點，不宜把土地流轉收入視作增加農民財産性收入的重要途徑。地租率過高的問題也應引起高度關注。

　　第四，要以綠色産能的增長接替邊際産能的退出。生産成本高於市場長期均衡價格的産能，是不健康、不可持續的産能，也是需要市場出清的邊際産能。促進這些邊際産能有序退出，必須找準支點，特別是要把外部負效應內部化，讓採取這種生産方式的人付出代價，讓其有壓力退出；實行輪作休耕補貼，讓其有動力退出。同時，要讓綠色、健康産能的增長跑贏邊際産能的退出，實施“藏糧于地，藏糧于技”戰略。

　　第五，延長和重構農業産業鏈、價值鏈。農業産業鏈條短、農産品加工業與農業産值比偏低，局限于土裏刨食、多功能性特徵發揮不夠，是我國多數地區農業的軟肋。要以農業為基礎，以提高農業就業密度和農民分享比例為方向，推進農村一二三次産業融合發展。

　　第六，實施比較優勢戰略。自從把“適度進口”作為國家糧食安全戰略的五個支柱之一後，統籌利用國內外兩個市場兩種資源的政策輪廓日益清晰。“十三五”規劃綱要甚至提出，“積極開展境外農業合作開發，建立規模化海外生産加工儲運基地，培育有國際競爭力的農業跨國公司”。在價格倒挂常態化的新時代，無論口糧、穀物還是其他農産品，自給率取決於三個因素：邊境防火牆、産品可貿易性和消費者選擇。我國農産品貿易的邊境防火牆很矮，農産品平均關稅僅15％、僅為世界平均水準的四分之一，實行關稅配額管理的農産品配額外最高關稅也只有65％。我國缺乏比較優勢的農産品，恰恰是可貿易性強的穀物、棉花等大宗産品。從長遠看，能夠寄予希望的是消費者的選擇，即寄希望於消費者願意花更高的價格購買國産農産品。只有形成“有錢人吃國産農産品、窮人吃進口農産品”的格局，我國農業在價格天花板和成本地板的雙重擠壓下，才有生存的空間。要做到這一點，必須切實提高農産品品質安全水準，讓國內消費者願意為國産農産品付更高價格。

　　中國經濟時報：當前各界對農業尋求現代化發展過程中存在的一系列問題已然形成清醒地認識，且國家層面也明確和重申了對農業供給側結構性改革的推進決心，那麼，是否意味著我們的改革推進和成果取得將指日可待？

　　葉興慶：改革註定會觸及各方既有利益，也註定會面臨一些阻礙，但各界理應對深入推進農業供給側結構性改革保有耐心和定力。30多年來的實踐表明，在農産品供大於求的情景下，對調結構、轉方式容易取得共識。一旦供求關係逆轉，農産品價格漲幅過快，增産就會成為農業政策的核心目標。本輪農業供給側結構性改革的由頭，同樣是農産品供過於求及其帶來的一系列問題。

　　本輪農業供給側結構性改革的部分舉措，如輪作休耕、化肥和農藥減量，會減少當期農産品産量，加之工業化、城鎮化發展已經到了令農産品價格倒挂常態化的水準，可以預計的是，隨著農業供給側結構性改革的持續推進，農業生産特別是糧食産量會出現下降。為了避免重蹈淺嘗輒止的覆轍，當産量和自給率步入下降通道時，需要保持戰略定力。

　　我們應該把握住農業政策走向的大趨勢，無論國內農産品供求形勢如何，都應該把資源節約、環境友好作為追求目標。畢竟，在增産導向的發展模式下，農業長期持續增産付出了沉重的資源和環境代價，化肥、農藥、添加劑等現代農業投入品的不規範使用埋下了重重隱患，農産品品質安全事故時有發生，農業如何“綠起來”成為一個需要高度關注、認真解決的問題。

　　需要注意的是，在改革深入推進的同時，要更加注重長效機制的構建，建立健全相關法律法規，為規範農業生産者行為提供“震懾”。特別是在保障農産品品質安全、治理農業環境突出問題方面，要更多地依靠法律武器。