中美燃煤發電競爭：地方政府催生燃煤電廠新建潮

　　中美燃煤發電： 目標迥異的競爭

　　于洋 第一財經研究院研究員

　　中國的能源市場傳遞出關於政策目標和減排趨勢的複雜信號。可再生能源的分析師傾向於討論中國可再生能源裝機擴增的速度，並將中國視為全球清潔能源的領導者；而煤炭的支援者和氣候懷疑論者更樂意聚焦于中國在運營和在建的燃煤機組數量，並表示氣候變化那套説辭根本站不住腳。

　　從氣候變化的角度看，最理想的情景是中國關停所有的燃煤電廠並轉向清潔能源。在現實中，中國的能源經濟如同一艘巨輪，無法在轉瞬之間調轉方向。中國的低碳轉型是不爭的事實，但僅靠增加可再生能源的裝機量是遠遠不夠的。為了彌補理想和現實之間的差距，中國正在推廣新技術，大幅降低現役燃煤電廠的大氣污染物和溫室氣體排放。

　　理解中國煤炭産業的轉型模式對於把握中國能源市場的走勢至關重要，並且有助於評估中國在全球氣候行動中的立場。通過走訪和調研，美國進步中心（CAP）發現中國的煤炭産業正在經歷一場巨大的變革。這個國家正在向超額完成減排目標而前進，煤炭清潔化正是進程的一部分。此外，適用於美國的能源方案並不一定適用於中國。不同於美國，中國並沒有廉價且豐富的頁巖氣資源。中國要想顯著降低排放，更高效的燃煤發電是短期和中期內的必選項。而在美國，投資建設新一代的燃煤電廠顯然不是好的解決方案。以下是CAP的具體發現。

　　中國煤電機組清潔化

　　中國政府正面臨兩難的境地。一方面，中國不可能一夜之間將煤炭從能源結構中移除，因為天然氣供應還不成熟，可再生能源的發展也無法一蹴而就。另一方面是中國公眾對清潔空氣的訴求，他們希望空氣品質立即得到改善。大氣污染與經濟發展和腐敗一起，成為執政者需要優先解決的問題。中國政府的方案是：全速發展可再生能源，同時建設全球最高效、最低排放的煤電體系。

　　在中國，過去那種高污染的電廠將不再有一席之地。政府正逐步關停老舊低效且高排放的燃煤電廠，取而代之的是全新的低排放電廠，其效率高於美國目前所有在運營的燃煤電廠。CAP對比了中美兩國運作效率最高（煤耗最低）的前100台機組，結果顯示出驚人的差異。

　　1．美國燃煤機組的投産時間比中國早。美國所有在運營燃煤機組的平均年齡是39年，88%的裝機于1950至1990年間投産。效率排名前100機組的投産時間分佈于1967至2012年之間。在中國，效率前100的機組則于2006至2015年間投産。

　　2．與中國相比，即使是美國最好的電廠仍在使用陳舊低效的技術。美國前100台最高效的機組中，只有1台是超超臨界機組。而在中國的前100台機組中，超臨界機組就佔到90台（見圖）。

　　3．裝機容量方面，中美前100台機組的總容量分別為82.6GW和80.1GW。中國前100台機組容量中的92%均採用超超臨界技術，而美國只有0.76%。技術的差異使兩國的排放水準也有所不同。

　　需要指出的是，中國仍有大量的老舊機組。根據最新的第三方研究，中國目前的煤電裝機約為920GW，其中約19%採用超超臨界技術，25%採用超臨界技術，亞臨界及以下佔56%。

　　一個簡單的事實是：美國擁有一系列可以與煤電競爭的廉價且豐富的能源，特別是頁巖氣和可再生能源。再考慮到美國電力需求的下滑和能效的提升，美國電力公司的主管已經表示要重新平衡商業模式，從煤炭過渡到替代能源。

　　中國的發展經驗表明，即使美國準備投資建設更高效的燃煤電廠，其創造就業機會的能力也無法與可再生能源相比。中國的電廠在煤耗和勞動力方面都變得更為高效。CAP的研究團隊走訪了上海外高橋第三發電廠，這座電廠有2台1GW的超超臨界機組以及250名職工。相鄰的外高橋一期工程和石洞口第一發電廠，每座電廠運作4台300MW的亞臨界機組，職工人數分別達到600名和1000名。在煤炭行業，化解過剩産能的過程中要安置130萬下崗職工。而可再生能源在“十三五”期間帶動的就業人口將超過1300萬人，可再生能源産業已經被視為更加可靠的就業來源。

　　美國的能源行業也展現出相同的就業趨勢。美國煤礦的就業人數在上世紀20年代達到峰值，之後開始持續下滑。2016年底，美國煤炭行業共有54030名職工。而2016年美國太陽能行業新增了73615個工作崗位，同比增長約25%，這也使美國太陽能行業全部的工作崗位達到373807個。

　　中國的排放標準更加嚴格

　　逐步提高大氣污染物的排放標準是中國實現燃煤電廠清潔化、高效化的手段之一。CAP團隊走訪時發現，一些清潔的燃煤電廠在廠門口的大螢幕上實時顯示關鍵污染物的排放數據，以宣傳其發電技術的先進性。

　　與美國和歐盟相比，中國的排放標準更為嚴格。考慮到公眾對空氣品質的關注，中國政府首要控制的是二氧化硫、氮氧化物、煙塵等常規污染物。通過提高電廠運作效率的標準也可以減少二氧化碳的排放：每度電的煤耗越低，碳排放也越少。2020年前，中國新建燃煤發電機組的平均供電煤耗需要低於300gce/kWh，現役機組改造後需要低於310gce/kWh。目前美國排名前100的機組都無法達到這一標準。美國沒有針對電廠碳排放並且具有法律效力的聯邦標準，而特朗普政府要重新評估、削弱或廢除奧巴馬政府的碳排放標準。如果這種監管趨勢得以繼續，那麼到了2020年，美國的每一座燃煤電廠都無法滿足中國的排放要求。

　　地方政府催生燃煤電廠新建潮

　　中國的煤炭消費量在2013年達到峰值，但之後的幾年中卻出現了新建燃煤電廠的大潮：2015年和2016年新增的燃煤裝機容量分別達到54GW和48GW，每年新增的容量中，約有一半採用超超臨界技術。然而，其中許多電廠已經成為無法被完全利用的資産。曇花一現的新建潮並不代表長期趨勢，中國政府也已下令停建或緩建燃煤電廠。

　　在簡政放權的背景下，2014年10月，中央政府將燃煤電廠的審批許可權下放至省級政府。中央政府的出發點在於，地方政府更了解當地的需求形勢，可以做出更加快速、合理的決定，從而提高行政效率。但審批許可權下放低估了地方利益對項目核準的影響。

　　新建潮興起之時，中國的燃煤電廠仍在採用發電計劃和受國家控制的上網電價體系，這些都是計劃經濟的遺留物：兩個國有電網公司按照固定的上網電價與燃煤電廠簽訂年度購售電合同。即使電力需求或煤價下降，又或是有更廉價的電源可供選擇，電網公司也必須執行合同。為了反映市場的情況，上網電價也會做出調整，但調整的頻率和幅度都無法與市場對生産成本的影響相比。美國的電力體制則靈活得多，電力現貨交易市場允許電網公司選擇競價最低的電源，實時交易的時段按分鐘計算。中國的電力體制效率更低，但從投資者的角度來看，這種體制可以保證項目的回報率。2014和2015年，煤價屢創新低，燃煤電廠的收益頗為可觀。電廠在開放的市場上以低價購買煤炭，並按固定的上網電價將電量出售給電網公司。儘管中國燃煤機組的利用小時數持續下滑，但投資者認為煤電項目在短期內仍有利可圖。出於這些原因，地方政府收到大量燃煤電廠的項目申請。

　　掌握了項目審批許可權的地方政府也意識到電力需求下降的問題，卻不願放棄煤電項目帶來的稅收和工作崗位。地方官員也清楚中央政府關停老舊和高污染電廠的舉措，於是希望快速建設更清潔的電廠，保住地區內原有的稅收和工作。另一方面，供電有缺口的省需要從鄰近省份買入電力，但考慮到地方收入，官員們更願意在省內建設電廠。

　　中國的能源規劃中包含了調整能源結構的目標，中央政府也要求地方政府根據當地供需形勢和國家的能源規劃核準煤電項目。但結果卻是，各省之間展開煤電項目的建設競賽，電網公司分配給電廠的發電計劃指標一再縮減，煤電機組的利用小時數也不斷下降。2016年，中國6MW及以上火電廠的設備利用小時數降至近年來的最低水準（見圖）。

　　中央政府隨即下發了一系列通知，旨在遏制這種不健康的發展勢頭。今年初，國家能源局向13個省份發函，停建或緩建85個煤電項目，裝機容量共計102GW。與此同時，無法滿足排放標準的老舊機組也在穩步關停。

　　中央政府有明確的政策願景，在清潔能源轉型的過程中必須迎難而上，利用清潔能源技術創造新的就業和貿易出口機會。目前中國燃煤機組的增長趨勢已經減緩，未來則有望加速下落。

　　結論

　　美國有比中國更廣泛的能源選項，但中國正在加大能源創新和投資力度，一些能源轉型取得的成果令人矚目。

　　根據中國政府確定的戰略方向，中國經濟結構將由高污染的重工業驅動轉向技術與創新驅動，轉型的政治決心根植于國際地緣戰略的雄心和民眾對更高生活水準的訴求，轉型的成果已經初步顯現。然而，既得利益和技術問題阻礙了中國的轉型進程。中國有巨大的潛能，國際社會應推動其發展。

　　這次對比的結果對美國也非常具有借鑒意義。美國無法同中國在煤電上展開競爭，美國也不應該將其視作目標。像中國一樣大力發展燃煤發電是無視經濟現狀的做法，也與美國電力市場的競爭優勢相違。

　　作者：MelanieHart/美國進步中心（CAP）中國政策主任

　　LukeBassett/CAP美國能源與環境政策副主任

　　BlaineJohnson/CAP中國與亞洲政策研究員

　　來源：美國進步中心

　　翻譯：于洋/第一財經研究院研究員