高爾夫球場整治13年：全國近兩成場地被關停撤銷

　　高爾夫球場整治13年：全國近兩成場地被關停撤銷

　　張恒 張軼萌 徐雨帆

　　最近幾週，中國多地政府部門陸續公佈了當地高爾夫球場的整治結果。整治結果的共同點是，被取締的高爾夫球場均已停止經營，土地按照規劃恢復原狀，違法違規建築物拆除，被要求整改的球場退出了耕地和公益林地，球場排放污染物達到了相關環保標準，相關單位和人員被依法追究責任。

　　地方政府交出的這份“作業”，是農曆春節前國土部下發的一份文件的落地。1月22日，國土部發佈《國家部委聯合公佈高爾夫球場清理整治結果》，公開為期6年的這一輪高爾夫球場清理整治結果。該結果顯示，中國共有高爾夫球場683個，其中111個球場被責令取締，18個球場被責令退出，47個球場被責令撤銷，507個球場被要求整改。

　　實際上，早在十三年前的2004年1月，國務院已下發《關於暫停新建高爾夫球場的通知》（以下簡稱《通知》），要求各地暫停新的高爾夫球場建設，清理已建、在建的高爾夫球場項目，規範已建高爾夫球場的運營並加強督促檢查和指導工作。然而市場的野火蔓延迅速，2011年6月，國家發改委、國土部、環保部等11部委聯合發出《關於開展全國高爾夫球場綜合清理整治工作的通知》，稱一些地方無視《通知》和國務院有關文件要求，繼續違規建設高爾夫球場，要求在全國開展高爾夫球場綜合清理整治工作。這似乎是第二輪高爾夫整治的開端，因為在隨後的6年時間內，10多份文件先後出臺，直到最近的整治結果公示。

　　國土資源部執法監察局時任局長李建勤彼時公開表示，變相搞高檔房地産、曲解中央有關政策等4大因素使得高爾夫球場在2004年以來建設“禁而不止”。高爾夫球場違規建設屢禁不止，突出表現是一些地方以鄉村體育公園、休閒俱樂部、城市公園等名義建高爾夫球場。一些地方政府及部門違反國務院禁令，批准建設高爾夫球場。

　　一位高爾夫業內人士告訴經濟觀察報，一些動機不良的投資商鑽空子，通過違規佔地的方式建設球場，這樣不僅損害了農民的利益，而且對整個行業的形象也是一種損壞。部分投資商違法搞房地産的情況確實存在，甚至有些官員産生腐敗問題。行業內部已經感受到整治帶來的影響，希望國家儘早出臺相關配套政策，在規範高爾夫行業發展的同時，引導行業的未來發展方向。

　　問題

　　高爾夫運動於上世紀80年代開始在中國傳播，1994年至2004年高爾夫設施每年建設數量維持在20家左右，高爾夫人口量顯著增長，但高爾夫參與總量依然有限。2004年至2014年，高爾夫進入迅速發展階段，每年平均新增高爾夫設施數量仍有35家左右。但是，2014年至今的數年間，國家對高爾夫球場的規範力度加強，高爾夫設施建設受到顯著影響。

　　一面是産業發揮勢頭猛勁，一面是自身問題重重。《通知》中的表述稱，一些地方高爾夫球場建設過多過濫，佔用大量土地；有的違反規定非法徵佔農民集體土地，擅自佔用耕地，嚴重損害了國家和農民利益；有的借建高爾夫球場名義，變相搞房地産開發。為合理利用和保護土地資源，遏制高爾夫球場的盲目建設，國務院辦公廳決定對存在上述問題的球場進行整治。

　　中國高爾夫球協會副主席王立偉公開表示，高爾夫球場整治工作有利於這項運動在中國健康有序的發展。他認為，全國大範圍整治對於中國的高爾夫球發展是利好消息。整治有利於推動高爾夫球場發展建設相關法律文件的出臺，使高爾夫球場項目的審批、建設、管理有法律可循，同時，可以更合理的規劃節省土地資源，或者利用廢棄土地、沙地等。未來的中國高爾夫項目發展將會是漸進而可持續的，以往的爆髮式發展將被健康有序的發展所取代。

　　國土部在2011年8月通報稱，當年上半年國土部接到涉及違法佔地、違規建設高爾夫球場的舉報比上年同期上升31%。從地域分佈看，與上年同期舉報線索多集中在沿海地區不同，當年則涉及東、中、西部17個省份，範圍明顯擴大。一些地方將高爾夫球場作為城市投資環境的名片，提升地區高檔商品房價格。

　　通報還顯示，中西部地區“兩高一資”項目違法用地問題突出。一些項目用地存在未報即用、邊報邊用的情形，有的違背農民意願強行租用或佔地動工建設，所支付的租金、徵地補償安置費用等由村委會代為管理和發放。

　　博弈

　　經濟觀察報梳理髮現，早在1997年5月，《中共中央、國務院關於進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》中，就明確禁止徵用耕地、林地和宜農荒地建設高爾夫球場。

　　2004年1月，國務院下發《關於暫停新建高爾夫球場的通知》，要求即日起至有關新的政策規定出臺前，地方各級人民政府、國務院各部門一律不得批准建設新的高爾夫球場項目。除了暫停新的高爾夫球場建設，《通知》還要求各地清理已建、在建的高爾夫球場項目，規範已建高爾夫球場的運營並加強督促檢查和指導工作。此次清理檢查的重點是高爾夫球場項目的建設審批手續是否齊全，項目建設是否符合土地利用總體規劃和城市總體規劃，用地是否符合法律法規和《中共中央國務院關於進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》（中發〔1997〕11號）的有關規定。

　　而此後的2006年，高爾夫球場更是被國土資源部、國家發展改革委列入《禁止用地項目目錄》，這等於給高爾夫球場的發展又帶了一圈緊箍咒；2007《國務院關於印發2007年工作要點的通知》中“落實禁止類和限制類項目用地的規定，特別要禁止別墅類房地産開發、高爾夫球場、黨政機關和國有企事業單位新建培訓中心等項目用地。”

　　2011年6月，國家發展改革委、監察部、國土資源部、環境保護部等11部委聯合發出《關於開展全國高爾夫球場綜合清理整治工作的通知》，要求各地必須在6月底前把所有球場名單及違規球場清理整治情況上報國家發展改革委。此時距離2004年的“暫停新建”通知已經七年了。

　　經濟觀察報發現，2015年3月，高爾夫球場清理整治工作取得階段性成果。各地政府取締了一批違法違規建設的高爾夫球場，清理整治工作初見成效。國土部彼時將各地政府已取締的66家高爾夫球場名單公佈；直到2017年1月，國土部發文稱，清理整治及全面核查工作已經完成。全國683個高爾夫球場中，111個球場被責令取締，18個球場被責令退出，47個球場被責令撤銷，507個球場被要求整改。

　　經濟觀察報調查發現，被責令退出和撤銷的65個高爾夫球場中，僅有21家能在公開網路上找到聯繫方式。

　　記者以客戶的身份聯繫上述球場，僅有9家球場的電話依舊可以打通。其中7家在電話中明確向記者表示球場已經停業，但有球場表示只是近一兩年無法開業，具體什麼時候恢復營業還不確定。“高爾夫球場依舊還在，仍處於觀望狀態”。另外，浙江湖州市溫泉高爾夫球場則依據規定關閉了未持有執照的二期工程後，符合規定的18洞球場繼續營業。

　　廣東深圳港中旅聚豪高爾夫球場雖身在撤銷的名單上，卻依舊處於正常營業狀態。其在政府公佈的名單中顯示狀態為正在退出中，記者聯繫該球場時，客服人員依舊為記者提供了預訂服務，並留下了范姓負責人的聯繫方式以便記者辦理會員卡業務。當記者問到國家下發整改通知是否會對企業産生影響時，該負責人表示不會受到影響，並讓記者放心辦理業務，高爾夫園區內的配套設施也會一直開放使用。

　　未來

　　高爾夫相關産業包括高爾夫製造業、高爾夫服務業、高爾夫房地産業，相關服務業有高爾夫球場養護業、球場設計、賽事運營、高爾夫旅遊業等。

　　經濟觀察報獲取的興業證券研報顯示，國內高爾夫設施2009年至2014年持續增長，不過2015年銳減100家。在國家2014年高爾夫球場清理整治措施實施後，2015年全國有108家高爾夫設施全年都未能營業，其中更有11家高爾夫設施自2014年以來已經連續兩年停業。2015年營業中的高爾夫設施僅438家共9753個球洞，折合約542個18洞，設施數與球洞數下降幅度分別達到18.6%和17.4%。與2014年數據相比設施總量凈減少100家，比前，2009年至2013年，我國高爾夫設施數量凈增長173家，增幅49.7%，年均增長10.6%；18洞球場凈增長207個，增幅47.9%，年均增長10.3%。

　　興業證券分析稱，國內高爾夫發展受到政策層面的管控，2015年遭遇嚴冬，但整體呈現增長趨勢。

　　阿裏體育高爾夫負責人彭鏗對經濟觀察報説，國家層面出手規範高爾夫行業，是行業由野蠻式自由發展向有國家引導的良性發展軌道轉變。“國家出臺政策，哪些球場是合規的就保留，屬於違法用本地的就關閉，我認為這只是第一步。”彭鏗説，首先高爾夫運動吸引了政府的注意力，對這項運動來説是一件好事；下一步政府整治後，行業內希望能出臺相關政策，引導下一步高爾夫産業的發展方向。

　　得益於中上層階級的消費升級，中國成為目前世界上增速最快的高爾夫産品市場之一。2015年國內高爾夫産品市場零售額達4.69億美元，佔全球市場4.0%。興業證券認為，這個數字雖然遠遠低於美國（44億美元）、日本（30億美元）、韓國（10億美元）、英國 （6.92億美元），但2015年至2019年中國年複合增長率將達到8.3%，市場前景廣闊。

　　“政府對高爾夫球場的整治，短期內會對高爾夫産業發展帶來負面影響，但只是暫停新建球場的審批，並不代表未來不能再建。”彭鏗認為，未來政府出臺相關的管理措施後，將放開高爾夫球場的新建審批。一些人非法建設球場，給高爾夫這項運動抹黑，加重了人們對這項運動的誤解。高爾夫運動在歐美國家將廢棄的礦區、荒山等地開發，變廢地為球場，中國未來如果也能將閒置的荒地等變廢為寶，既帶動了就業、提供運動場所，又解決了違法侵佔耕地的問題。