不動産統一登記，究竟為了什麼？

　　原標題：不動産統一登記，究竟為了什麼？

　　編者按：當下，作為輿論熱點的不動産統一登記被一些人解讀為降房價、反腐敗的奇藥良方。這些解讀沒有準確把握不動産登記的目的和實質，有必要予以澄清——不動産統一登記，究竟為了什麼？

　　黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)提出,“健全自然資源資産産權制度和用途管制制度”,“對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘塗等自然生態空間進行統一確權登記,形成歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資産産權制度”。2013年11月20日,國務院常務會議正式決定將分散在多個部門的不動産登記職責整合由國土資源部一個部門承擔。

　　隨之而來的是滿天飛的相關報道。有不少報道將統一登記與房價調控直接聯繫起來,認為統一登記後就可以降房價,如《馬光遠:不動産統一登記將使房價大跌》、《潘石屹:不動産統一登記若今年實施房價馬上跌》;有的報道則是將統一登記與反腐敗聯繫起來,好像統一登記就只為了反腐敗,如《外媒稱中國不動産登記制度嚇壞貪官》、《不動産統一登記受阻6年　不願財産暴露是主因》、《不動産統一登記制度當為公民反腐作貢獻》、《不動産登記制度的反腐敗功能》等等。這些報道是片面的、不客觀的,沒有全面準確地把握不動産登記的目的和實質,有必要在此澄清,以正視聽。

　　不動産統一登記和降房價有關係嗎?

　　筆者認為,不動産統一登記和降房價沒有直接的關係;特別需要注意的是,統一登記的直接目的不是為了降房價。但不可否認的是,統一登記之後,特別是全國的不動産統一登記資訊聯網之後,更有利於國家對不動産市場進行宏觀調控。

　　有關報道之所以認為統一登記有降房價的“奇效”,只是關注了房屋登記甚至只是關注了房屋登記資訊的聯網,好像不動産統一登記就僅僅只是局限於此。這樣理解的話,國家就沒有必要實施不動産統一登記制度了,因為只要將全國的房屋登記資訊聯網就可以達到這些媒體所報道的目的。

　　其實,房屋登記資訊聯網只是不動産統一登記中很小的一部分。首先,從統一的對象來説,依照《決定》,統一確權登記的不僅包括房屋和土地,而且還包括林地、草原和海域,將對象擴大到所有的自然資源;其次,從統一的內容來説,統一的不僅是機構,還有登記的表冊卡簿、法律依據、權利證書以及資訊平臺等各個方面;此外僅就資訊聯網而言,此次國務院常務會議提出要建立不動産登記資訊管理基礎平臺,實現不動産審批、交易和登記資訊在有關部門間依法依規互通共用,消除“資訊孤島”,其內涵也遠遠大於目前有關媒體所報道的。

　　不動産統一登記是為了反腐嗎?

　　筆者認為,不動産統一登記和反腐之間沒有直接的關係;特別需要注意的是,統一登記的直接目的不是為了防腐。但是不可否認,統一登記之後,特別是全國的不動産統一登記資訊聯網之後,更有利於反腐。

　　有關的報道之所以將統一登記與反腐聯繫在一起,其實是僅僅關注了登記資訊查詢的問題。根據國土資源部《土地登記資料公開查詢辦法》和原建設部《房屋權屬登記資訊查詢暫行辦法》的規定,單位和個人可以公開查詢土地登記卡和宗地圖、房屋坐落、面積、用途等自然狀況以及權利狀況等簡單的資訊,而國家公、檢、法、紀檢監察等機關有權查詢與調查、處理案件有關的所有資料,包括權屬來源文件、登記申請書、地籍調查表和地籍圖等。

　　可見,國家有關部門為了反腐查詢土地、房屋登記資料不存在任何障礙。單純只是為了反腐,不需要統一登記,維持各個部門分散登記的現狀即可,最多只需要國土資源部將全國的土地登記資訊聯網,住建部將全國的房屋登記資訊聯網就可以,不需要將土地、房屋、林地、草地、海域統一登記。此次國務院常務會議所提出的建立不動産登記資訊依法公開查詢系統,主要目的也不在於此,而是為了保證不動産交易安全、保護群眾合法權益。

　　統一登記究竟為了什麼?

　　整合不動産登記職責,建立不動産統一登記制度,是國務院機構改革和職能轉變方案的重要內容,也是完善社會主義市場經濟體制、建設現代市場體系的必然要求。筆者認為,統一不動産登記首先遵循的是不動産的自然規律和國際通行做法,除此之外,其主要目的是為了克服現行不動産分散登記的弊端,保護不動産權利人合法財産權,提高政府治理效率和水準,保證交易安全,尤其是方便企業、方便群眾。

　　遵循了不動産的自然規律和國際通行做法。房屋和土地、林草與土地本來就是一體的,是不可分的,世界上絕大多數國家實行的是統一登記。習近平總書記在關於《決定》的説明中指出“山水林田湖是一個生命共同體……由一個部門負責領土範圍內所有國土空間用途管制職責……”。為此,《決定》要求在不動産統一登記的基礎上,“對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘塗等自然生態空間進行統一確權登記,形成歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資産産權制度”。

　　為了更好地保護不動産權利人合法財産權。古語雲“有恒産者有恒心”,登記的本質目的就是確定不動産的權利歸屬,並在登記簿上進行記載公示,從而達到保護不動産物權的目的。以前由不同的部門管理和登記,導致不同不動産之間的權屬界線不清、權利歸屬不明,引發眾多矛盾和糾紛。另外由於各部門的登記方法、技術規程等不一致,很容易導致重登、漏登現象發生,造成了大量登記錯誤。統一登記後,可以減少甚至杜絕類似問題發生,更好地理清當事人之間的不動産權利界限、減少權屬糾紛、提高登記的準確性和權威性,更好地維護當事人的不動産物權。

　　提高政府治理效率和水準。多個部門都在辦理不動産登記,各個部門都配備一套專門的人員、機構、場所以及設施設備等等,國家不僅為此多支付很多人力物力成本,而且各部門之間的職能交叉容易導致部門間的爭權奪利或者扯皮推諉,降低行政辦事效率,甚至嚴重影響政府的形象。國家實行統一登記,將房屋、林地、草原、土地以及海域登記的職責整合由一個部門承擔,可以減少部門職責交叉和分散,從而大大減少政府行政成本,提高辦事效率,提高政府的公信力。

　　方便企業、方便群眾,減輕當事人的負擔。分散登記時,在農村,當事人要分別到4個不同的部門辦理4個不同的證件:住房要到建設部門辦理房屋所有權證,宅基地要到國土部門辦理集體土地使用證,承包的土地要到農業部門辦理耕地承包證,栽種的樹木要到林業部門辦理集體林權證。城市居民和企業則最少要辦兩個證:要到住建部門辦理房屋所有權證,到國土資源管理部門辦理國有土地使用證。各種證書滿天飛,不僅增加了人民群眾辦證的不便,而且增加了其時間和資金成本。統一登記之後,將分散在多個部門的不動産登記職責整合由一個部門承擔,可以大大減輕當事人負擔。

　　保障不動産交易安全,維護正常的市場交易秩序。原來由於房地分別登記,導致房屋和土地分離的現象十分嚴重。不僅權利人辦理登記不方便,而且交易相對人查詢登記資料不容易,了解交易標的權利狀況很困難。在房地産抵押時,要分別到住建部門和國土資源管理部門辦理房屋抵押登記和土地抵押登記。實踐中利用房屋和土地分別抵押騙取銀行貸款的案例時有發生。統一登記之後,建立不動産登記資訊依法公開查詢系統,將有效保障不動産交易安全,維護不動産市場的正常交易秩序。

　　如何統一登記?

　　首先,整合職責,統一登記機構。

　　我國涉及不動産登記的部門和機構繁多,不動産因管理機構不同而由不同的機構登記。要統一登記,必須先統一機構。現在,國家部門層面統一登記職責已經基本明確。2013年11月20日的國務院常務會議已經明確將不動産登記的職責及行業管理和不動産交易監管等職責分離,由國土資源部負責指導監督全國土地、房屋、草原、林地、海域等不動産統一登記職責,但行業管理和不動産交易監管等職責繼續由相關部門承擔。

　　下一步,關鍵是地方如何具體操作。因為不動産實行的是屬地登記,具體的工作都在市縣。各地應當按照11月20日的國務院常務會議要求,在中央統一監督指導下,結合本地實際,儘快將房屋、土地、林地、草原以及海域的登記發證工作由一個部門承擔,將不動産登記職責真正完全統一到一個部門。

　　其次,加強立法,統一法律依據。

　　之所以各個部門都對不動産進行登記,主要是各個部門都有各自的法律作為依據。如《森林法》、《草原法》、《農村土地承包法》、《城市房地産管理法》、《漁業法》、《海域使用管理法》、《擔保法》、《土地管理法》等等。因此統一立法依據,應該首先由全國人大常委會儘快修改《城市房地産管理法》、《森林法》等法律中關於登記的條款;其次,國土資源部、住建部會同法制辦、稅務總局等有關部門應當儘快按照國務院要求在2014年6月底前出臺《不動産登記條例》。否則,即使國務院出臺了《不動産登記條例》,但如果全國人大沒有修改相關的法律,《不動産登記條例》將面臨違反眾多上位法的尷尬局面。

　　再次,統一權利證書。

　　從企業和群眾的角度來看,統一不動産登記,最重要的是要統一不動産權利證書,減少辦證環節,減少證書種類,減輕群眾負擔,方便群眾。目前關於不動産的證書,主要有國有土地使用證、集體土地所有證、集體土地使用證、房屋所有權證、土地承包經營權證、林權證、草原所有證和草原使用證等10多種。統一登記應當遵循便民的原則,儘量減少權利證書,同一不動産權利應當儘量只發一個權利證書。

　　不動産統一登記雖然現在看到了曙光,但是要完全實現統一併不是簡單的事情,可謂任重而道遠。目前有許多整合的工作需要開展,如統一登記的程式、統一登記的表冊卡簿、整合原有的分散登記的檔案資料包括電子資料、建設統一的資訊系統等等。這需要所有從事不動産登記的人員在社會各界大力支援下齊心協力、共同奮鬥,實現不動産統一登記。(本文來源：中國經濟網 作者：蔡衛華 單位:中國土地礦産法律事務中心)