海南:完善土地管理立法 管好用好土地資源

　　在海口土地寸土寸金，該市按照人口資源環境相均衡、經濟社會統一的原則，規劃建設萬綠園，為市民和遊客留下休閒放鬆的好去處。 記者 李幸璜 攝

　　為了加強林地的保護和管理，合理開發利用林地資源，今年5月新修訂的《海南經濟特區林地管理條例》將徵佔用林地審核審批權調整由省林業主管部門行使。圖為樂東黎族自治縣尖峰嶺附近林地。本報記者 李幸璜 攝

　　土地是最重要的生産要素之一。面對我國經濟社會快速發展中出現的人多地少、土地供需矛盾越來越尖銳、資源約束趨緊的嚴峻形勢，黨的十八大提出，堅持節約資源的基本國策。通過立法完善土地管理制度，嚴格土地管理，大力促進節約集約用地，是保障海南科學發展、綠色崛起、建設國際旅遊島的必然要求。《海南經濟特區土地管理條例》(以下簡稱《條例》)于1994年制定，經歷了四次修改。《條例》的貫徹實施對保護土地資源，合理利用土地，增強市縣經濟社會發展活力發揮了重要的積極作用。但隨著海南經濟社會的快速發展，《條例》部分內容已不適應新形勢和新任務的需要，實踐中出現了許多新問題、新矛盾，亟待修改和完善。

　　修訂《條例》堅持問題導向和法治思維，體現了國家和省委關於深化土地管理制度改革新要求

　　首先，修訂《條例》是適應海南生態文明建設和國際旅遊島建設，推動海南永續發展的需要。土地資源作為稀缺資源，是決定生産力的重要因素，是一個地區社會發展方式的決定性因素。隨著海南國際旅遊島建設的加快發展，土地資源越來越短缺，土地資源的資産屬性越來越明顯，市場價值不斷攀升，土地資源的未來價值對海南可持續發展的意義越來越重大。但是，我省土地低價、無序供應、土地閒置等現象還較為突出，造成土地資源的極大浪費，影響了海南經濟社會發展。去年5月，習近平總書記在中共中央政治局第六次集體學習時指出，國土是生態文明建設的空間載體，要按照人口資源環境相均衡、經濟社會生態效益相統一的原則，整體謀劃國土空間開發，科學佈局生産空間、生活空間、生態空間，給自然留下更多修復空間。省委書記、省人大常委會主任羅保銘在省委六屆五次全會上的總結講話中強調，海南島就這麼大，客觀上需要我們對寶貴的土地、林地、岸線、島礁、填海地等資源進行集中管理、優化配置。加強資源集中管理，從短期看、從局部看，市縣的資源處置權有所制約；但從長期看、從全局看，有利於實現全省資源科學合理配置，有利於實現資源效益最大化，有利於海南永續科學發展，也有利於通過規範管理堵塞漏洞、保護我們的幹部。因此，急需通過修改法規加強對土地資源的集中管理，優化土地資源配置，以土地利用效率的提高促進我省經濟發展品質的提升，以土地利用方式的轉變促進我省經濟發展方式的轉變。

　　其次，修訂《條例》是與徵佔用林地審批制度改革相配套，與新修訂的《海南經濟特區林地管理條例》相銜接的需要。今年5月新修訂的《海南經濟特區林地管理條例》已將徵佔用林地審核審批權調整由省林業主管部門行使。但當前實際工作中還存在徵佔用林地審核程式與林地農轉用、徵收審批許可權不匹配、程式不協調、操作難等問題，將涉及林地的農轉用、徵收審批權調整由省政府行使，有利於在同級政府層面林業和國土部門之間的溝通協調、同步審批，減少審批環節，提高行政效率。因此，急需修改土地法規，維護我省法規之間的協調統一，解決徵佔用林地審批中存在的實際問題。

　　第三，修訂《條例》是落實國家《土地管理法》和國務院關於嚴格土地管理、節約集約用地有關規定的需要。國家《土地管理法》明確規定實行最嚴格的土地管理制度，嚴格土地用途管制，嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。近年來，國務院和國土資源部多次出臺相關規定，強調嚴格依照法定許可權審批土地，健全節約集約用地制度，將節約集約用地的要求落實在政府決策中，落實到各項建設中，科學規劃用地。因此，需要修改法規，進一步明確嚴格土地管理、促進節約集約用地的具體措施，落實節約資源的基本國策。

　　第四，修訂《條例》是落實中央巡視組和國家審計署巡視、審計海南反饋意見的整改措施，破解當前土地管理工作中影響發展突出問題的需要。儘管自條例實施以來土地管理取得一定的成績，但我省土地管理仍存在一定程度的混亂，非法佔地、非法批地等土地資源違法事件多有發生。近年來，土地領域腐敗案件易發多發，引起社會關注。羅保銘書記在中央巡視組巡視海南的反饋意見會上強調，要用改革的辦法，堵塞滋生腐敗的制度漏洞，真正把權力關進制度的籠子裏。因此，為加強土地規範管理，堵塞制度漏洞，急需修改法規調整農用地轉用、徵收審批權等重要的土地審批許可權，完善審批程式，加強對土地資源的依法管理和陽光監督，規範權力運作。

　　第五，行政審批制度改革為修訂《條例》提供了制度支援和保障。近年來，我省按照黨中央、國務院的部署和要求，採取有力措施推進行政審批制度改革，建立了全省公共資源交易平臺，推行網上審批和監督，提高了行政效能。通過修改法規建立全省統一的土地市場交易平臺，規範並公開土地審批流程，將進一步加強對土地資源的集中管理和監督，還可以提高審批效率和政務“陽光”化水準。

　　基於上述形勢和存在的問題，省人大常委會從發展的實際需要出發，于2014年9月26日審議通過了《關於修改〈海南經濟特區土地管理條例〉的決定》，以立法引領和推動深化海南土地管理制度改革。新《條例》的出臺和實施，將對促進海南經濟發展方式轉變、實現綠色崛起、推動永續發展發揮重要作用，是對人民群眾、對子孫後代高度負責的責任擔當。

　　修訂《條例》堅持走群眾路線和開門立法，廣泛凝聚共識、凝聚智慧

　　省委、省人大、省政府高度重視修訂《條例》工作。整個修訂過程始終注重貫徹落實黨的群眾路線，堅持黨對立法工作的領導，著力發揮省人大常委會在立法工作中的主導作用，發揮政府及其部門在立法中的重要作用，吸收人大代表、專家學者、社會公眾共同參與立法工作，深入推進科學立法、民主立法、開門立法，不斷提高法規品質。

　　今年年初，為了貫徹落實省委六屆五次全會精神，省人大常委會將修訂《條例》作為重點立法項目列入立法工作計劃。省國土環境資源廳按照計劃安排起草了《條例》修正案草案，先經過省法制辦審查後報省政府常務會議審議通過，再提請省人大常委會審議。在草案起草修改過程中，省法制辦、省國土環境資源廳多次徵求省直有關單位和各市縣政府的意見。省直有關單位和18個市縣政府一致贊成和支援修訂《條例》。省人大法制委員會提前介入了修正案草案的起草、調研工作。省人大常委會負責同志牽頭由省人大法制委員會、省法制辦和省國土環境資源廳組成調研組，深入市縣聽取人大代表、政府有關部門、企業、農民對土地管理的意見，並派有關負責同志赴京聽取國土資源部有關司的意見。省政府向省人大常委會報送修正案草案後，省人大常委會負責同志主持召開座談會，徵求常委會委員對修正案草案的意見和建議。同時，省人大法制委員會再次深入市縣開展調研，召開省直有關單位和專家學者參加的座談會，反覆進行研究論證。省人大常委會在審議《條例》修正案草案中，常委會組成人員對修改土地管理條例形成高度統一的共識，于2014年9月26日高票通過了《關於修改〈海南經濟特區土地管理條例〉的決定》。

　　修訂《條例》的主要內容注重堵塞制度漏洞和規範權力運作，增強了法規的針對性、及時性、系統性、可操作性

　　(一)完善土地審批制度，加強土地資源集中管理。新修改的《條例》按照管好、用好、加強集中統一的原則，認真梳理土地審批制度，加強對全省土地資源統一規劃、統一交易和統一監管。一是調整農用地轉為建設用地及徵收土地的審批許可權由省人民政府行使，嚴格土地用途管制和土地審批管理。二是完善下放市縣的土地供應審批許可權。新修改的《條例》在繼續將土地供應十多項審批權全部下放給市縣的基礎上，將其中的國有閒置土地收回、國有非閒置土地收回、國有土地用途改變、國有租賃土地流轉、集體土地用途改變和集體土地無償收回土地收回、土地用途改變等六項審批權進一步明確下放給市縣。三是加強土地資源統一規劃。按照全省土地利用一盤棋和農墾與地方經濟社會融合發展的要求，將農墾國有農場土地規劃編制主體由原來的市縣政府編制修改為由省土地行政主管部門負責編制，將農墾土地規劃納入全省土地利用總體規劃統籌安排、統一管理。

　　(二)完善土地交易市場管理，實現陽光交易。針對在土地交易中存在的運作分散、規則各異、操作不一、資訊不對稱等問題，新《條例》按照省委六屆五次全會關於“建立健全全面反映市場供求和資源稀缺程度的土地市場機制，推動永續發展”的要求，明確建立全省統一的土地交易市場，並納入省級政府公共資源交易平臺。國有和集體建設用地使用權應當在省級政府公共資源交易平臺進行供應和交易。此規定有利於更好發揮市場在公共資源配置中的決定性作用，規範交易行為，維護社會公共利益和市場參與各方利益，實現公開、公平、公正和誠實守信的陽光交易，從源頭上預防腐敗和違規行為。

　　(三)加強土地供應和利用的管理，節約集約用地。一是進一步明確政府供應土地的條件。針對閒置土地處而不絕的現狀，明確 “凈地”供應制度，規定國有土地供應必須以宗地為單位，同時還應當具備符合規劃、權屬清晰、規劃條件明確、安置補償落實到位等條件，從源頭上預防和避免因政府原因造成土地閒置。二是加強徵地補償標準及地價管理。明確了省土地行政主管部門應當對市縣組織測算的徵地補償及地價標準進行審核和綜合平衡後再報省政府批准，並由省政府公佈；同時明確市縣政府應當對徵地補償標準組織聽證，廣泛聽取意見。三是進一步規範國有劃撥農用地的管理。明確國有劃撥農用地轉為建設用地，必須依法辦理農用地轉用審批手續，由市縣政府收回國有土地使用權，然後按照有關規定進行統一供地。四是加強土地改變容積率的管理。規定土地使用權人應當按照土地出讓合同或用地批准文件規定的條件進行土地開發使用，不得擅自改變容積率，確需改變的應當報經市、縣人民政府批准，並依法繳納土地出讓價款。

　　(四)加強土地審批監督管理，規範權力運作。為堵塞權力濫用的制度漏洞，新《條例》從以下幾方面進行了規範：一是實行網上審批、網上陽光監督，提高審批效率，體現便民利民。明確縣級以上人民政府應當實行網上申報和審批，對審批事項的受理、辦理、辦結情況實行網路全程監控。並要健全政務資訊公開制度，將土地審批事項範圍、條件、申請材料目錄、示範文本、程式、期限、審批結果、投訴方式等在政府門戶網站公示，接受公眾查詢和監督。二是完善內部監督制約機制。規定土地行政主管部門應當建立內部會審和重大事項集體決策制度，明確內部審批職責許可權，規範土地審批工作程式，健全內部監督制度，加強對土地審批實施情況的監督。三是建立土地違法行為查處協調機制。明確縣級以上人民政府應當建立和完善土地違法行為查處協調機制，組織協調土地、發展改革、規劃、建設等部門形成執法合力，共同遏制土地違法行為。四是建立健全舉報投訴制度，依法查處土地違法行為。

　　(五)健全問責制，加大對土地違法行為的處罰力度。為遏制非法批地現象，建立有效的責任約束機制，限制和規範政府權力和政府工作人員行為，增強法規的震懾作用，新《條例》對在辦理農用地轉用或者土地徵收申報、報批等過程中的謊報、瞞報用地位置、地類、面積等弄虛作假，國有土地使用權出讓合同簽訂後擅自批准調整土地用途、容積率等土地使用條件的行為追究法律責任。同時，新《條例》運用經濟特區立法權變通國家上位法的處罰規定，加大對非法佔地及擅自改變土地用途行為的處罰力度，提高違法成本。

　　(海南省人大法制委員會供稿)

　　側記

　　加強土地資源集中管理：來自深化改革的呼聲

　　重新梳理土地審批政策；對全省土地進行統一規劃、統一交易和統一監管……

　　土地，是海南經濟社會賴以發展的重要物質基礎，一系列有關土地政策調整的重磅舉措和改革呼聲，在省五屆人大常委會第十次會議的審議中受到了空前的關注。

　　9月24日至26日省人大常委會召開期間，常委會組成人員分組審議了《海南經濟特區土地管理條例修正案(草案)》，大家暢所欲言，既有對當前形勢下土地問題的深思，也有對土地條例修正後實施效果的預估；既有在政策大方向上的謀劃探索，也有在法條細節上的字斟句酌。

　　“土地管理條例修正案，對原條例共計有28條內容的修正，是落實省委關於推動海南全面深化改革要求的有力之舉，也符合我省土地資源管理實際工作的需要。”會議上，常委會組成人員在熱烈討論中對修正該條例達成的共識。

　　談現狀，析問題，吐真言，獻良策。土地緊係民生，在觀點交鋒碰撞中，修正案條款不斷得以完善，參與者所表達的不僅是對法律的嚴謹態度，更是一種民生關注，它也勢必在維護我省土地資源管理中産生舉足輕重的影響力。