把住房公積金改造成 政策性住房金融機構

　　從2008年探索住房公積金閒置部分建設保障房開始，有關住房公積金繳存和提取、保值增值、權益保障等方面爭論就再沒有消停過。特別是最近一兩年，住房公積金似乎進入了多事之秋，拋開一直沒有斷過的國企高管公積金高福利的負面報道不説，近期有關住房公積金的爭論已經到了“刨根問底”的地步，包括住房公積金是否發揮了互助的作用、有無涉嫌“劫富濟貧”、是否可用於救急其他社會保障、住房公積金中心如何改革，甚至住房公積金有無繼續存續下去的必要等，而近期爆發的“公積金貸款荒”、“公積金用於大病救助”，以及“租房提取公積金受阻”等問題，更是讓徹底割除公積金積弊、推進公積金改革到了亟待破解的地步。

　　住房公積金存在的問題，要從住房公積金誕生的緣由説起。1991年，上海借鑒新加坡中央公積金制度經驗，率先建立起住房公積金制度，之後國內主要城市也相繼效倣。起初，國家設立住房公積金的主要目的是發放住房建設貸款，緩解城鎮完全福利住房供應制度下，住房開發與建設資金短缺的矛盾。隨著1998年住房市場化改革的推進，福利住房體制漸進退出歷史舞臺。為了支援城鎮居民在市場化條件下購房，1999年，國務院頒布了《住房公積金管理條例》，要求停止通過公積金髮放住房建設貸款，加大住房公積金貸款發放力度。

　　客觀地講，上世紀90年代初建時期，住房公積金確實發揮了強制性、互助性基金的作用，對於多渠道籌集個人、企業和國家財政資金，定向企業職工或有針對性地增加福利住房建設資金髮揮了積極的作用。特別是，當時商業性住房按揭貸款還處於“空白”的情況下，住房公積金貸款成為居民低成本解決住房需求的主要途徑。但是，在本世紀以來房價快速上漲的背景下，相對於居民住房需求和住房困難問題的凸顯，住房公積金並沒有順應形勢，通過機構改革、職能改革、運營模式改革，繼續強化在強制性、互助性等方面共同基金的性質，有效地解決繳存職工的住房需求，這是問題産生的主要原因。

　　事實上，從決策層成立住房公積金的設想、成立時面臨的住房形勢，以及住房公積金髮揮的作用看，我國住房公積金髮揮的是政策性住房金融的作用。事實上，在住房短缺(如二戰後、經濟大蕭條時期)、住房需求膨脹(城市化快速推進時期)時期，美國和日本都成立過類似的政策性住房金融機構。例如，美國的上世紀30年代成立的儲蓄-貸款協會、70~80年代成立的“兩房”(房地美和房利美)、日本在二戰後成立的住房金融公庫等等，都致力於提供長期的、低成本的、低收付、規模化的資金，解決居民的住房需求，如美國儲蓄-貸款銀行上世紀60~70年代佔據美國個人房貸份額的50%-60%，日本住房金融公庫在1950~2006年間累計為1940萬戶居民建房購房提供金融支援，佔據市場份額的30%。

　　這類機構運作有幾個特點，一是強調貸款服務主要針對繳存存款資金的個人，提供住房按揭貸款服務，如美國通過發佈《社區再投資法》，強制規定儲蓄-貸款銀行對存款吸納地區的居民提供住房貸款服務；二是規定除了住房按揭貸款，後續的業務擴展到對房屋修繕、租賃和廉價房建設方面的金融服務，如美國規定儲蓄與貸款銀行年度凈收入10%用於廉價住房項目建造等；三是政策性住房金融機構不回避虧損，政府對於其在提供低成本住房按揭貸款資金産生的虧損提供補貼，例如80年代美國花費1570億美元救助儲蓄-貸款銀行，日本財政部門對住宅金融公庫低於市場利率30%的住房貸款利息部分給予承擔。

　　從我國住房公積金業務運作模式來看，儘管住房公積金針對繳存者提供住房按揭貸款服務，但真正獲得貸款服務的並非完全是住房需求困難的人群，特別是針對住房保障人群的金融支援非常有限。據統計，在目前全國9700萬繳存者中，只有15%~30%的人獲得了公積金貸款，而獲得貸款的人並非是繳存者中間最需要金融服務的，這並不符合政策性住房金融支援存款貢獻者和互助的性質。

　　實際上，我國住房公積金中心並不缺規模化的資金，缺的是運營目標定位，是支援住房合理需求的存款繳納人群的住房需求，還是僅僅將自己定位為“第二工資”的繳付仲介。根據《住房公積金管理條例》中的規定，住房公積金管理中心是不以營利為目的的獨立事業單位，主要負責公積金的日常管理工作，既不是政府部門，也不是企業法人。但在實踐中，各地住房公積金中心事實上將自己定位為一個政府性質的資金繳付仲介，一般隸屬於住房保障歸口的地方住建部門，這樣的單位性質、職能定位也就決定了其不關心誰繳存、繳存多少和誰能獲得貸款等事關公平和住房需求等問題，也就不會多方籌集其他資金，並根據住房需求調整使用範圍，也不存在政府補貼損失的問題。

　　因此，住房公積金問題的爆發，既有公積金本身定位的問題，也有收入分配的問題。更重要的是，在利率市場化、流動性風險加劇和商業銀行追求高盈利業務的背景下，相對其他業務，個人房貸業務在盈利貢獻上、緩建流動性風險上等都處於絕對劣勢，商業銀行房貸緊縮將是趨勢性的。因此，居民對於政策性住房金融(原來由商業銀行承擔)強大需求與供給不足産生了矛盾，並將矛頭指向了住房公積金中心，這事實上是對政策性住房金融的需求。本世紀初，我國將商業銀行市場化後卸掉的政策性職能歸併到三大政策性金融機構——農發行、開發銀行、進出口信貸銀行。在商業銀行卸掉政策性住房金融職能的同時，要成立政策性住房金融來彌補。三中全會《決定》在“推進城市建設管理創新”中，提出研究建立住宅政策性金融機構，也提出了“建立公開規範的住房公積金制度”的要求。未來城鎮化加速背景下，住宅金融需求是城市建設投融資的基礎部分，通過改造住房公積金來成立住宅政策性金融機構無疑是可行的選擇。

　　(作者李宇嘉 單位：深圳市房地産研究中心)