珠三角城市如何成功實現“雙集聚”

　　隨著廣州城區擴張，現在的天河區已經成為廣州市的地理中心。嚴亮 攝

　　廣州城市新中軸線自北向南，依次穿過天河商圈的中信廣場、珠江新城CBD東塔、西塔與花城廣場，連接到珠江南岸小蠻腰等地標，印證著這個中心城區的重要地位。符超軍 攝

　　●南方報業聯合採訪團

　　南方日報記者 牛思遠

　　通訊員 田禾

　　就當廣東吹響粵東西北振興發展、特別是將中心城區擴容提質作為三大抓手之一號角的時候，一份來自省政府發展研究中心的報告引起了不小的關注。

　　這份名為《城鎮化發展應與就業增長人口集聚相匹配》的報告，將城鎮化的核心落在産業和人口上。這與粵東西北擴容提質所要求的産業、人口、城市“三個擴容”和産業、人口、城市、生活“四個提質”可謂不謀而合。正如專家所説，對很多地方來説，城區空間“擴容”相對容易，但要實現“提質”，讓産業、人口的集聚能和城區空間擴張保持同步卻相對較難。

　　報告按城市人口、産業和建設擴張三者協調程度，將城鎮化推進總結為三種典型：第一種是既有産業集聚支撐，又有人口集聚支撐的城市擴張；第二種是有産業集聚支撐，卻無人口集聚支撐；第三種，是既無産業集聚支撐，又無人口集聚支撐。根據2005—2011年的統計數據，我省21個地級以上市中，符合第一種“雙集聚”模式的城市主要集中在珠三角地區，包括了廣州、深圳、中山、東莞、惠州和佛山；第二種模式中，既有珠三角的江門、珠海，也有清遠、河源、韶關等粵東西北地區城市；被歸進第三種模式的肇慶、揭陽、潮州和陽江，則全是粵東西北城市。

　　從這一點來看，回過頭來梳理與分析珠三角城市過去30多年間的城鎮化進程，可以提供粵東西北擴容提質的有益視角。於是我們行走東西北的腳步暫時離開了粵東西北而回到珠三角，以尋找究竟如何才能在擴容提質中，實現産業和人口的同步聚集。而在珠三角的這一進程中，又有什麼經驗和教訓？

　　總策劃 莫高義 張東明

　　總指揮 王垂林 胡鍵

　　統 籌 郭亦樂 譚仕龍 郎國華

　　張翼飛 陳韓暉

　　執 行 盧軼

　　三十年“擴容提質”之路

　　從城鄉結合部到廣州中心城區

　　廣州等珠三角城市究竟是如何成功實現“雙集聚”的？而如果要回顧廣州近年的城鎮化進程，如今的天河區註定是繞不過去的。

　　“天河如今的地位首先得益於廣州市的整體戰略。”天河區發改局原局長何松江説。上世紀80年代，廣州首次提出“三大組團”的設想，將廣州市未來規劃為老區、黃埔、天河三大塊。到1980年代末，空間上位於三者中間的天河區便已初步被確立為廣州的未來城區中心。

　　1984年，為適應新的發展形勢和第六屆全運會的召開，廣州市提出了開發天河新區的規劃設計任務，以體育活動場所和新火車站為中心，建設一個現代化的城市新區。這個以城市中心東移為目的的戰略性舉措，與如今眾多粵東西北城市的“提質擴容”可謂異曲同工。

　　“你知道嗎？那時天河公園還被叫做東郊公園。”在天河區政府辦公樓的一間會議室裏，何松江指著窗外感慨道。這個曾經偏僻的公園現在與區政府僅隔著一條天府路，而它南邊曾是整片菜田的員村，如今則是建設得如火如荼的廣州國際金融城。

　　何松江1986年從團市委調到天河區，一直工作到最近退休。他回憶，天河區剛成立時只有兩個鎮、四條老街和六七萬農民，GDP僅1.14億元，約佔廣州市的1%左右，是名副其實的郊區窮區。“直到現在，石牌、車陂一帶的本地老人還習慣把去越秀、荔灣叫做‘進城’、‘上廣州’。”

　　“天河建設區原是一座廢棄的空軍舊機場，部分是零散的農田菜地，還有是高低不平、雜草叢生的荒地。”參與了當年天河建設區規劃開發的越秀地産副總經理黃維綱回憶説。當時還叫“城建總公司”的越秀地産主要負責5.2平方公里的天河新區綜合開發，規劃設計西起廣州大道，東至東莞莊路東側，北起廣深鐵路，南至黃埔大道為界區域。

　　這片區域，現在大致位於有“華南第一商圈”之譽的天河路商圈，僅是天河區的一小部分。行政區劃意義上的天河，直到1985年經國務院批准成立，才正式從廣州市郊區劃分出來，原是廣州東部的一個典型的“城鄉結合部”。

　　近30年過去了，隨著廣州市的城區擴張，現在的天河區已經成為廣州市的地理中心。廣州的城市新中軸線自北向南，依次穿過天河商圈的中信廣場、珠江新城CBD的東塔、西塔與花城廣場，連接到珠江南岸的小蠻腰等地標，印證著這個中心城區的重要地位。

　　根據2012年的最新數字，天河區總面積從成立初期的102.5平方公里增加到137.38平方公里，戶籍人口則從1985年的24.78萬人增至79.57萬人，常住人口則達到144.66萬人。而天河的GDP更是相較當初增長2000多倍，達到了2403.53億元，連續6年位居廣州全市第一，其他包括稅收總量和增速、固定資産投資額、商品銷售總額等主要經濟指標也都位居廣州首位。

　　看準時間節點與空間定點

　　工業化仍是人口集聚“助推劑”

　　省政府發展研究中心報告指出，在城市化進程中，産業集聚是人口遷移的基本動力，在産業集聚的“拉動”下，人口逐漸向城市集聚，人口集聚又會“推動”城市化建設擴張，為進一步的産業和人口集聚提供基礎設施和配套服務。

　　不過，要實現城市、産業、人口三者的協調發展，“需要量力而行，而非一蹴而就。要尊重市場規律，不能一味追求高大全。”省社科院區域競爭力評估中心主任丁力説，廣東周邊地區發展的致命問題不完全在於城市規模不夠，而是在於經濟發展內生力不強。

　　天河這樣一個曾經的城鄉結合部，又是如何獲得經濟發展的內生力呢？

　　何松江曾被廣西某縣請去給幹部“上課”，介紹天河區的發展經驗。他總結説，天河區的崛起，事實上正是整個廣州市城區“擴容提質”的過程，可以從時間和空間兩個角度去分析。

　　“時間節點上，天河區抓住了時代大背景下經濟發展的重要時點；空間定點上，我們則是緊緊依靠廣州的規劃為自己進行了準確定位。”何松江説，和很多以農業為主的城鄉結合部不同，天河從一開始就有著獨特的潛力——改革開放前的工業基礎。

　　早在上世紀50年代，國家輕工業部就曾選中廣州市東郊新開闢的程界東村工業區（後稱員村輕工業區），興建了亞洲最大的罐頭廠。現在的員村三、四橫路，仍存留著當年興建的蘇聯式廠房與宿舍，以及因此而聚集興旺起來的市場、醫院、文化宮等公共設施。

　　正是由於擁有員村這樣的廣州輕工業重鎮，使得天河在建區初期便是三大産業“三分天下”的局面，在上世紀80年代中後期依舊延續。當時最流行的説法是：“無農不穩、無工不富、無商不活”。何松江回憶説，時間節點上，當時大環境便是地方經濟承接和貫徹國家計劃政策，天河的發展按部就班，但也沒有錯過大的機遇。

　　上世紀80年代末到90年代初，工業地位逐漸提高，尤其是“大辦工業區”成為一股熱潮。除了引進外商，各個村、街道也紛紛辦起集體企業，鄉鎮企業一度成為天河經濟的大頭。1993年，天河區GDP首次突破10億元，達到了16.95億元，相比前一年幾乎翻倍。

　　“長期以來，我國東部地區包括珠三角都是以工業化帶動城市化。”省委黨校經濟學部主任余甫功分析説，粵東西北地區發展水準偏低，城市規模總體不大，加快産業發展特別是工業發展是加快人口集聚的最有效途徑，應在提質過程中擴容，把轉型升級和提高生産率放在更加突出位置。

　　省政府參事、省委黨校教授陳鴻宇説，目前粵東西北地區普遍處於工業化的成長期，工業化仍然是城鎮化的動力，工業産業園區的建設和新城區的建設完全可以統一起來。同時，城市公共建設、第三産業發展做好統籌規劃，與工業佈局相適應。

　　第三産業崛起的啟示

　　産業選擇應當因地制宜

　　儘管贊同工業化對於城市化的重要意義，但多位專家也都指出，工業化並非城市擴容提質實現産業、人口集聚的唯一道路。

　　“新興城區建設無疑是要有産業支撐的，但並不是必須依賴工業才能帶動新城區興旺。”余甫功説，對於區位好的中心城區，服務業發展也是一樣的，而且生産性服務業發展還有利周邊地區工業和特色産業的發展。

　　何松江對此也深表認同。他認為，每個時代都有當時的熱潮，每個地方都有自己的具體情況，不管是城市建設，還是産業發展，抑或人口集聚，具體做法都是因地制宜，各不相同。對於粵東西北的中小城市來説，擴容提質後的新城區要短時間內成為又一個天河確實很難，但並不是沒有機會做大，關鍵還是在於如何認識本地經濟發展的優劣勢，揚長避短。

　　上世紀90年代初，廣州市提出建設現代化國際大都市戰略目標時，就把中央商務區（CBD）定在天河區的珠江新城內規劃和建設，這就成了天河在發展總部經濟時最具有區域競爭力的比較優勢，甚至絕對優勢。也正是這個階段，天河區相繼提出重點發展第三産業和總部經濟。1997年天河區經濟總量登上廣州八區之首。1999年，廣州市委、市政府正式對外宣佈：天河區已經成為廣州市的新城市中心。

　　2003年，天河區統計發現，僅天河城商場物業加上其中吉之島、天貿兩家商貿公司，就創造了3億元的年稅收。如今的天河區，林和、天河南到石牌一帶的天河路商圈，聚集了太古匯、天河城、正佳廣場等知名商場，以及百腦匯等眾多數位電子專業賣場，被稱為華南第一商圈。“這一帶作為天河區的核心商圈，GDP佔據全區一半。”何松江透露説。

　　到2007年，天河區GDP達到1257.77億元，重新成為廣州市第一，三次産業比重由1985年的35.76：26.50：37.74發展成為0.2：19.5：80.3，第三産業的比重首次達到80%，遠遠超過廣州市57.76%的水準。

　　2008年，天河區適時提出現代服務業發展規劃，重點發展六大高端服務行業。特別是近年天河區推進新型城市化以來，大力發展天河中央商務區、廣州國際金融城、天河智慧城、天河路商圈四大戰略性發展平臺和金融、商貿、資訊、專業服務業四大戰略性主導産業，促進經濟實力持續領跑全市，2012年天河GDP達到2403.53億元，在全國千億級城區“俱樂部”中排名第七。而集聚廣州全市四分之一總部型企業、全市70%中外資金融機構的天河中央商務區，GDP實現了1701億元，在其12平方公里的建成區上，以全市千分之二的土地貢獻了廣州1/8的GDP，每平方公里GDP達到142億元。

　　在天河迅速成長為跨國公司、大公司在華南地區的總部中心、營運中心和結算中心之時，高端商貿服務業等第三産業佔比提高可以説是這個新城區“提質”的一項重要指標。在從農田到工業區再到廣州國家中心城市核心區（國際商貿中心核心區）的“提質”崛起之路，正是天河不斷發掘自身區位、政策與市場資源，用好比較優勢的過程。

　　“粵東西北擴容提質的産業支撐要因地制宜地進行選擇，具體要看城鎮化發展所依託的産業。”陳鴻宇指出，比如有的城市是區域性的交通樞紐，有的城市商貿、教育、醫療服務很發達，有的市縣生態環境特別脆弱但旅遊資源很豐富，發展物流、商貿、旅遊、總部經濟、教育醫療服務，也可以成為新城區的産業支撐。

　　他還指出，粵東西北各地級市在主城區擴容提質時，要重視發揮政府的主導功能，按照産城有機融合的要求統籌好産業園區和城區發展規劃，將産業園區建設和城市生活服務設施建設緊密結合起來，使新城區既宜居又宜業。

　　記者手記

　　城鎮化核心

　　始終還是“人”

　　在新型城鎮化的大潮下，“以人為本”成為各方關注的一個關鍵詞。採訪中，多位專家指出，珠三角城市相比粵東西北，確有其先行一步的借鑒意義。然而，包括珠三角在內發達地區，在過去的城鎮化過程中同樣面臨種種缺失，值得粵東西北城市引以為戒，“人的城鎮化”便是其中之一。

　　省委黨校經濟學部主任余甫功指出，我國東部地區包括珠三角，都是以工業化帶動城市化，城市化是滯後的。這種滯後主要體現為不完全城市化，即在城市常住人口中存在大量農民工，以及城市郊區通“過村改居”和“農轉非”把大量農村人口變成了名義上的城市人口。

　　他認為，在人才政策上，珠三角地區是對高學歷人才敞開大門，但戶籍制度不開放，一般外來戶籍人口來不了，這點並不值得粵東西北借鑒。粵東西北多為小城鎮，小城鎮人口戶口要放開，否則人口集聚的障礙也會影響到産業集聚和城市建設擴張。

　　余甫功認為，加工貿易時期有大量外來務工人員、農民工等在城鎮搭小棚生活。但現在發展加工貿易的時機已經過去，主要進行産業轉移。而轉移後産業的從業人員一般都有一定素質，外來人員在粵東西北找到工作後其實就可以在當地落地生根。

　　陳鴻宇也認為，珠三角是一個勞動力凈流入地區，民生保障水準較高，“市民化成本”也比較高。在目前的財政體制下，珠三角核心區的許多地級以上市，都設立了“門檻”來限制異地務工人員“入戶”並享受當地完整的公共服務，這種狀況是需要逐步加以解決的。

　　粵東西北是人口凈流出的地區，異地務工人員相對不多，與珠三角相比，“市民化”成本也相對較低，可以不必像珠三角一樣設“戶籍”門檻，讓當地農民和異地務工人員自主選擇是否願意進入市、縣、鎮的城區成為“市民”，這樣也能緩解珠三角地區的人口和城市壓力。但粵東西北地區地方政府財力也相當有限，需要省政府統籌整合全省財力，確保粵東西北的底線民生和基本民生，營造吸引人才的環境。

　　丁力認為，以人為本的城鎮化不是建高樓，而把人放在中心位置考慮。其核心問題在於農村人口城鎮化，把農村居民轉換為合格的城鎮居民，首先要解決的就是要使農村居民找到與城市生活相匹配的工作。

　　他指出，現在的城鎮化發展就産業來講，過於注重短平快，重視重化工業和高科技産業。資源用在發展重工業上，為老百姓提供的就業崗位就相應減少了。粵東西北地區經濟發展內生力不強，一個重要表現就是當地周邊地區年輕力壯勞動力大量流出。

　　針對這個問題，丁力建議政府要有意識地投入一定資金到本地勞動力的培訓教育，提高農民素質，同時通過改善交通條件，加強本地公共服務和改變企業型政府角色等辦法，鼓勵和引導年輕勞動力回鄉工作、創業。