國務院列出今年改革清單 戶籍改革將成城鎮化突破口

　　穩步推出利率匯率市場化改革措施，提出人民幣資本項目可兌換的操作方案。建立個人投資者境外投資制度，制定投資者尤其是中小投資者權益保護相關政策，出臺擴大中小企業股份轉讓系統試點範圍方案。規範發展債券、股權、信託等投融資方式

　　接連不斷的改革舉措，再次讓人們感受到新一屆政府推進改革的決心和實幹作風。時隔不到兩周，國務院決定再取消和下放一批行政審批事項。與此同時，涉及資本項目可兌換、戶籍制度、鐵路投資體制等一系列重大改革，也被納入新一屆政府今年的改革任務清單中。

　　昨天召開的國務院常務會議強調，改革重在行動，要扎紮實實、不停頓地向前推進。要把已經看準、具備條件、牽一髮動全身的改革項目抓緊推出，幹一件成一件，不斷釋放改革的制度紅利，激發社會活力，增強發展動力。

　　去年11月，李克強首次提出“改革是中國最大的紅利”，引發國內外輿論的高度關注和期待。時至今日，人們所期待的改革正在一步步得到落實。

　　會議確定今年在財稅、金融、投融資、統籌城鄉等重點領域和關鍵環節加大改革力度。

　　看點一：首提資本項目可兌換操作方案

　　會議首次表示，今年將提出人民幣資本項目可兌換的操作方案。這也意味著外資進入內地資本市場規模和擴容速度將有明確的路徑。

　　業內人士表示，下一步推進人民幣資本項目可兌換的著力點應該放在目前限制比較多，與其他資本項目開放程度差距比較大的項目上，即境外機構到境內股票和債券市場直接融資、個人投資直接渠道等方面。

　　此前，央行調統司曾經提出過人民幣資本賬戶開放的路線圖，即短期內（1至3年），放鬆有真實交易背景的直接投資管制；中期內（3至5年），放鬆有真實貿易背景的商業信貸管制；長期內（5至10年），依次審慎開放不動産、股票及債券交易，逐步以價格型管理替代數量型管制。

　　而此次提及的年內有望推出的人民幣資本項目可兌換的操作方案是否與上述路線圖一致，還存在一定疑問。

　　不過，有專家表示，就目前人民幣資本項目可兌換的路線圖實施進度而言，比央行調統司預期進度要更加迅速。目前，我國境外機構投資內地證券市場，都通過QFII和RQFII形式出現。而從近期調研看，QFII和RQFII需求強勁。央行等三部委近期也已公佈了《人民幣合格境外機構投資者境內證券投資試點辦法》以及實施意見。

　　國務院常務會議還表示，將建立個人投資者境外投資制度。這也印證了今年溫州金改重點工作任務——力爭推出QDII2，並非一廂情願。

　　目前，我國實行的是合格境內機構投資者（QDII）制度，境內的個人只可以通過銀行、基金等合格境內機構投資者進行境外固定收益、權益類等金融投資。若QDII2順利試點並推廣，對於持外幣在手的個人投資者來説，無疑是好消息。

　　中行戰略管理部副總經理宗良表示，從方向上看，放開個人境外投資的制度設計是合理的，但是從制度上看，必須要嚴格制定門檻、額度等約束條件。

　　也有分析人士指出，要根據個人投資者的資金實力、承擔風險的能力等綜合因素進行QDII2的資格驗證。此前也一直有聲音建議，應該以溫州金融改革為契機推出QDII2，並在全國選取試點城市。

　　看點二：分類推進戶籍制度改革

　　昨天的國務院常務會議還提出，“研究新型城鎮化中長期發展規劃。出臺居住證管理辦法，分類推進戶籍制度改革，完善相關公共服務及社會保障制度。保護農民合法權益。”這意味著，戶籍改革將成為推進新型城鎮化的突破口。

　　城鎮化的核心就是人的城鎮化。要實現人的城鎮化需要推進一系列改革，其中戶籍改革是最大難點。

　　中國人民大學教授陶然表示，居住證制度可以作為戶籍改革的突破口，目前需要的改革是讓更多流動人口擁有城市戶口，居住證制度的實行是向這個方向邁開了一步。

　　2010年5月，國務院就轉發國家發改委《關於2010年深化經濟體制改革重點工作的意見》，這是首次在國務院文件中提出在全國範圍內實行居住證制度。今年兩會期間，公安部副部長黃明透露，公安部帶頭起草的《居住證管理辦法》已經上報國務院，公安部將建立實施居住證制度，使長期在城市並連續居住、參加社會保險的流動人口公平公正有序落戶。

　　其實，戶籍改革已經提了很多年，但都是“雷聲大雨點小”，戶籍改革之所以如此敏感就是因為附著其上的教育、醫療、就業等福利，而居住證的含金量也正是附著在居住證上的各項公共服務。

　　“新型城鎮化是中國經濟下一輪增長的新引擎，這已經成為各方共識，但要避免誤解城鎮化。”中國社科院副院長李揚認為， “城鎮化的一個要點應當是公共服務均等化，這是城鎮化最基本的經濟要求。”

　　國務院發展研究中心農村經濟研究部副部長何宇鵬也認為，今後可以通過實施居住證制度，梯度賦權，逐步實現城鎮基本公共服務全覆蓋。

　　“實施居住證制度，要固化農民工已享有的基本公共服務；按居住證持有年限，逐步增加未享有的城鎮基本公共服務；居住證持有到某年，無論落戶與否，即與城市居民享有同等基本公共服務。”何宇鵬説。

　　事實上，目前上海、深圳等城市已開始實行居住證制度，並把流動人口子女入學、社會保險、考駕照、辦理住房手續等功能納入其中。不過，有專家也提醒説，居住證制度實施起來也很有難度，因為這項改革對應的是城市政府應給流動人口提供的一些基本公共服務，比如子女就學或住房，這是需要政府財力支撐的，地方政府究竟能否提供這些服務很難講。

　　看點三：鐵路投資向民間開放

　　國務院常務會議提出，形成鐵路投融資體制改革方案，支線鐵路、城際鐵路、資源開發性鐵路所有權、經營權率先向社會資本開放，引導社會資本投資既有幹線鐵路。

　　“鐵道部被撤銷後，新建鐵路項目已經停滯。”中國工程院院士、中國中鐵隧道集團副總工程師王夢恕向記者坦言，目前新成立的中國鐵路總公司能保證已有項目投資就“很不錯了”，對新建鐵路項目則“非常謹慎”。

　　王夢恕直言，國務院所提出的鐵路投融資體制改革方案的工作要求非常及時，只有這樣“才能保證未來中國鐵路建設的順利發展”。

　　記者注意到，雖然3月份經歷了鐵道部撤銷，但鐵路投資的增速卻不減。中國鐵路總公司最新統計數據顯示，今年1-3月份，全國鐵路完成基本建設投資545.1億元，這意味著3月當月全國鐵路投資超過294億元，鐵路建設保持加快推進的態勢。但如果按計劃完成全年5200億元投資，未來三個季度平均每季度鐵路投資還要達到1500億元左右，鐵路投資資金來源壓力仍很大。

　　“上述項目都是已有項目，資金壓力已經很大。未來新項目的投資必須加入民營新鮮血液。”王夢恕分析，國務院關於“支線鐵路、城際鐵路、資源開發性鐵路所有權、經營權率先向社會資本開放，引導社會資本投資既有幹線鐵路”這一提法，是保證未來鐵路投資的“良好開端”。

　　事實上，去年底廣匯能源計劃斥資百億投資一條全長445公里的紅淖三鐵路，即為民資主導建設的資源開發性鐵路。由此來看，如果去除鐵路投資的“玻璃門”，民資進入的熱情會越來越高。

　　看點四：疏堵結合規範地方政府債

　　針對今年財稅改革工作，國務院常務會議提出，完善地方政府債務風險控制措施，並削減、合併一批專項轉移支付。

　　對此，專家表示，加強地方債風險控制和下放財權形成的“一疏一堵”，意味著今年央地財政體制改革將有實質進展，未來將從財政體制上引導地方經濟建設走向良性道路。

　　財政部財科所所長賈康對記者表示，今年積極財政政策最顯著的特點就是擴大赤字，針對當前複雜經濟形勢和放緩的財政收入增速，3500億元的財政赤字規模已較前幾年明顯提升。據悉，2013年各地地方債配額已基本確定，目前地方政府正在向地方人大遞交地方債收支報告，今年地方債將在年中發行。

　　除新增赤字，對於現有地方債務，財政部門也將進一步加大風險控制力度。此前財政部已部署強化地方債務管理，包括堅決制止地方各級政府及所屬機關事業單位、社會團體、融資平臺公司違法違規融資或擔保承諾行為，完善統計報告制度，儘快建立債權債務人對賬機制，及時全面掌握以企業為平臺舉借的政府性債務情況等。此外，財政部今年還將抓緊建立地方政府債務規模管理和風險預警機制，將地方政府債務收支納入預算管理。

　　在強化地方債務風險管理的同時，未來也將從財政體制上下放財權。此前公佈的國務院機構改革和職能轉變方案中已要求完善財政轉移支付制度，大幅減少、合併中央對地方專項轉移支付項目，增加一般性轉移支付規模並將適合地方管理的專項轉移支付項目審批和資金分配工作下放地方政府，同時相應加強財政審計監督。

　　專家表示，通過合理下放財權，能夠把原本各部委分散的專項轉移支付削減後轉化為地方政府可支配財力，意味著地方政府將擁有更大的自主權，可根據自身條件因地制宜決定資金利用計劃，進一步促進地方債管理向“開前門堵後門”的目標靠攏，未來地方政府財力增長機制將更為規範。（記者 李丹丹 于祥明 梁敏 郭玉志 郭一信）

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