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追問北京公車拍賣:權力部門以車牌獲利根據何在

2014-08-13 09:09 來源:檢察日報 字號:       轉發 列印

  不帶牌“裸拍”,車的價格上不去,甚至可能因為賣不出去導致公車改革受阻;帶牌賣,成交價中包含車牌錢,權力部門以車牌獲利的法律根據何在

  北京拍賣公車 帶牌還是“裸拍”?

  編者按

  8月初,北京産權交易所宣佈年內將在京拍賣5000輛中央國家機關公車。公車改革後的公車拍賣是否帶車牌的問題,有關部門目前還沒有定論。由於北京採取搖號政策,北交所認為,如果是裸車拍賣,價格肯定上不去。湖北省統計局副局長、車改專家葉青在媒體撰文,建議帶牌拍賣。其建議基於兩點:“一、拍賣之後即可掛牌,不會增加北京的汽車增量;二、掛牌也可以賣個好價錢,實現國有資産的保值增值。”

  對於葉青建議,贊成者有之,反對者也有。是否帶牌拍賣,涉及多種價值考量。通過全方位探討為有關部門科學決策提供有價值的參考,這是我們關注這一話題的初衷。

  帶牌拍賣,誰的福音?

  2010年,北京開始實施小客車數量調控政策,即車輛搖號,不論單位還是個人,想要小客車上路,就必須參加搖號取得牌照。2014年6月,北京小客車搖號比例達到137:1,可謂一號難求。車牌讓很多在北京工作生活的人望眼欲穿。

  葉青認為,在嚴格的搖號政策之下,北京號牌屬於稀缺資源,數量有限,帶牌拍賣為那些總搖不上的人提供了一次機會。

  “連車帶牌買過來,免於搖號之苦,對一些想在北京購車的人來説,是不小的福音。但考慮到一些人對車的剛需及搖號概率,如果連車帶牌一起賣,競買的人會很多,最後的賣價一定不低。沒有一定經濟實力,不是説想參與就能參與的。”網友“鄭之”感嘆。

  上海實行小客車牌照拍賣已經有十多年,今年7月參加牌照拍賣的有13.6萬人,單個牌照平均成交價為74600元,今年2月拍賣時均價曾突破10萬元。考慮到這幾年搖號政策對購車需求的抑制,有人估計,如果北京公車帶牌拍賣,車牌價格應在10萬元以上。這正是葉青在建議所説的“可以賣一個好價錢,實現國有資産的保值增值,何樂而不為”?

  網友“鄭之”則提出:“這部分錢是買車者該付出的嗎?如果答案是否定的,那這種‘國有資産的保值增值’不僅沒價值,也不正當。”他認為,道路交通安全法規定了有關部門給機動車上牌的義務,卻沒賦予他們以車牌獲取利益的權力。正因如此,上海市車牌拍賣政策多年來備受質疑,當地始終沒有拿出令人信服的法律依據。對於政府來説,在沒法律依據的情況下得到這筆錢,是不當得利。此時的“國有資産的保值增值”,是以百姓權益受損為代價的。

  帶牌拍賣可能帶來的社會不公以及不良情緒,也是國家行政學院法學部副主任楊小軍教授擔心的問題。他認為,與帶牌拍賣演化成“有錢人的遊戲”相伴而生的,將是“沒錢人的怨恨”。由此産生新的社會不公,在有錢人與沒錢人之間産生對立情緒,是帶牌拍賣的負效應。

  “公車改革,普通老百姓的感受不能不考慮,公平不能不考慮,社會評價、社會認同都要考慮,應當取向公平的價值追求。”楊小軍説。

  帶牌拍賣,合法嗎?

  對於帶牌拍賣是否合法的問題,楊小軍認為,我國機動車一直實行登記制度。只要登記過了,車就取得路權,可以上路行駛。現在的公車已經取得路權,如果不帶牌拍賣,車就會失去已經擁有的路權,受限購令限制又必須二次申請獲得路權。車已經在北京有路權了,憑什麼又剝奪車的路權?“由此看,反而是不帶牌拍賣在法律上有障礙。”

  中國人民大學法學院教授楊建順看法則相反。他認為,公車帶牌拍賣,“在上海講得通,畢竟之前之後都是拍賣,政策一致,在同一個標準下進行。而北京則行不通,與現行的制度政策不統一”。

  “雖然有的地方政府採取拍賣形式,但牌照畢竟是公産、是有限資源,要服從行政法上的平等、公平、公開原則。牌子是非常重要的財産,不按照規則進行,會産生很大問題和矛盾。一方面,帶牌拍賣和北京現有制度相衝突,前面可以免費取得,現在就要花錢,造成不平等、不公正和非正義;另一方面,帶牌拍賣相當於政府賣牌,沒有法律依據。上海多年來一直在違法操作,儘管效果可以。”楊建順分析認為,“要解決帶牌拍賣和北京既有制度的矛盾,或者是把公車車牌都投入免費搖號池,或者是修改無償搖號的機制。參加拍賣的人,要和搖號聯繫在一起,搖到的人才能參加拍賣。對既有制度不去執行和調整就帶牌拍賣,會讓政府失信於民,這不妥當。賺小錢丟信用,得不償失。”

  對此,葉青表示疑惑:“如果説法律依據,公車拍賣與司法拍賣有共性。司法拍賣可以帶牌,為什麼公車就不可以帶牌拍賣?”

  “雖然司法拍賣可以,但私權利處理範疇不同於公車,公車涉及公産、公權力、公共服務的提供。對於私權利,司法居中解決問題,目的是實現財産最大價值,實現公平公正。行政法不能只考慮資産價值,還要考慮機會均等、政策一致等等因素。”楊建順解釋説。

  決策應遵循怎樣的正當程式?

  “帶不帶牌拍賣,取決於決策者的價值取向。兩種方案,都有可能。”楊小軍這樣認為,公車改革的第一步,是先把公車拍賣出去。公車改革搞了20年,不能因為拍不出去而受阻。能賣個好價錢,也是財政部門所希望的。從當前的政治角度和經濟價值取向看,完全可能帶牌拍賣。但問題是,帶牌拍賣變成“有錢人的遊戲”,帶來新的社會不公也不可小覷。不帶牌,有錢沒錢,包括外地人都可以公平參與,共用公車改革帶來的利益。從社會公平角度而言,不帶牌拍賣也是有可能的。

  “在資源有限性更加強烈的時候,情況發生了變化,無償號牌制度就要發生變化。要想優先享受有限的資源,就要承擔經濟的費用。在行政許可、資源補償領域要堅持平等原則、受益者負擔的原則,要求承擔經濟的負擔。”楊建順説。

  如果制度要修改,所有車牌搖號都實行有償制,又會産生一個大問題:既有制度能不能修改?既定制度要修改很難,在給付行政領域有“福利禁止倒退原則”,比如公交地鐵在低價運轉,要提價就與這個原則矛盾,在公用事業不能完全按照市場價格來衡量。該原則要求,只能提升不能後退,當然不是説絕對不能後退,像行政行為撤銷或廢止一樣,要受到限制。

  當前,實行汽車限購令主要有三種模式:北京、杭州和貴陽採取無償搖號;上海實行車牌拍賣競價;廣州、天津則採取折中辦法,無償搖號和有償競價並存。完全競價拍賣備受詬病,大多數城市從社會政策出發提供無償搖號,取得比較積極的社會評價。為了更好地平衡各種關係各方利益,“我建議,車與牌分離,把公車的號牌數量投放到搖號池,讓有資格的人公平競爭,公平地滿足社會需求,公車則進行裸拍。”楊小軍説。

  楊建順認為,如果最終決定帶牌拍賣,要對現有的北京搖號政策進行修改調整,與現行搖號牌照、車輛調配製度聯動起來。“否則,會造成公車改革既有成效的反彈,不僅保不住國有資産,反而會流失了公産。比如,公車租賃社會化,製造尋租機會,公産變私産等等。《北京市小客車數量調控暫行規定》是北京政府制定的規章,要按照規章修改程式進行修改。”

  “北京的拍賣搞得好不好,群眾認可程度高不高,社會效果怎麼樣,對其他限購的城市具有示範作用。”楊小軍認為,北京拍賣公車要慎之又慎,在制定拍賣政策時要注意科學性、合理性、合法性。

  對公車原牌照編號是否保留的問題,楊建順提到,如果決定帶牌拍賣,“公車的牌照如果原封不動用,會成為一種炫耀,成為一種不公平的現象。我認為,一個選擇是,把這些牌照編到總系統中,以後在一種完全任意狀態下分配,這是適合公共資源分配的公平方法。另一個選擇就是,不保留這些編號,讓車主自己重新編號,防範拿特權號牌招搖撞騙。”

  公車拍賣,能否成為控車契機?

  公車拍賣能否成為北京市減少機動車總量的契機,也成為熱議話題。葉青認為,中央國家機關即將實施拍賣的5000輛車本身是有牌照的,屬於汽車存量而不是增量,“搖號限制的應當是增量。”因此,沒有必要將車牌去掉,“只是更換了主人。拍賣之後即可掛牌,不會增加北京的汽車增量”。

  楊建順則提出,“實際上,限購不僅僅是增量問題,而是社會需求量大,要將有限的資源分配出去,就産生了車輛搖號制度。”人們有一種心理,沒有的東西要爭取,汽車限購實質上助長了人們購車的願望。“原本計劃在一定年限內控制車輛保有量,現在早就超了,但還得往外放指標。”

  網友“鄭之”也認為,北京目前的機動車數量已經超出城市承受能力,如果拍賣公車可成為減少存量的契機,為什麼要滿足於“不會增加”呢?

  楊小軍認為控制車輛總量,最根本的目的是解決城市交通擁堵和車輛帶來的環境污染問題。北京市市級單位公車接近兩萬輛,加上區縣鄉、中央國家機關、國有企事業單位,公車數量絕不是一個小數字。就此而言,不帶牌拍賣,對緩解擁堵和降低污染都有十分積極而重要的作用,不能不説這是一次難得的機會。

  葉青説,這次公車處置,第一批五千輛,一次性處置完,相對總的汽車保有量,畢竟數量有限,減少小客車總量有其他辦法,比如市場外遷。據統計,北京三環內的各類批發市場有100多家,通過産業結構調整等方式,北京會減少很多交通擁堵和空氣污染。另外,比如徵收擁堵費,提高停車費。作為都市,東京有800萬輛卻很少堵車,目前北京汽車利用率仍有空間。總之,搖號限購並不是最好的辦法。

  “從控車角度看,不帶牌拍賣公車,車輛會流出北京,有利於減少車輛總量,緩解擁堵,減少污染,是好事。”楊小軍認為這一點不能不考慮。

  制訂拍賣政策,對政府也是“考試”

  與帶牌相比,不帶牌拍賣直接導致的問題是,公車低價拍賣。

  楊小軍從北京目前的車輛搖號政策和現狀分析認為,如果不帶牌拍賣,在北京參與拍賣的積極性會低,因為拍到手沒牌無法上路。即使已經搖到車牌的人,只有車輛價格對他有足夠的吸引力,才會選擇參與公車拍賣。對外地人同樣如此,拍賣要以價取勝。

  楊建順認為:“如果從刺激成交角度講,有好辦法,就是面向全社會拍賣,不管是不是具有上牌資格,都可以參加拍賣,只要拍下號牌,就可以上牌,為了拿到這個機會,會吸引很多人的參與,價格自然就上去了,保值實現了,公平也實現了,這是不利中的有力決策。從總的政策制定來講,把利害得失分析清楚,雖然對以前的搖號制度構成衝擊。兩害相權取其輕,需要作出選擇。”

  “公車改革的核心問題是支出,甩掉鉅額的車輛消耗包袱,杜絕車輪上的腐敗,不能單單考慮經濟價值。公車不帶牌低價拍賣,從眼前看可能國家利益受損,但長遠看國家受益更大。從政治、社會、經濟多種因素看,即使合理的低價拍賣也是值得的。”楊小軍説。

  楊建順認為,牌照有償制是將來發展的方向,無償制是目前過渡政策,公車改革再次提出這個問題。政府財産要走向市場,必須符合市場規律。立法上應當進行利益衡量,如果最終利大於弊,應從立法上提供依據。不能讓實踐中實行很好的制度,一直背著違法的名號。“我贊成帶牌照拍賣,但不贊成在沒有法律依據的情況下拍賣。”

  公車拍賣帶不帶牌是一個兩難問題,存在於實行車輛限購和車牌競拍的地方。“拍賣政策如何制訂,對政府也是一次‘考試’。”楊小軍最後説。(記者 王心禾 黨小學)

[責任編輯: 王偉]

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