北京違規露天燒烤罰款擬不設上限 控人口納入立法

　　2月21日，北京上空京霧華霾時重報重記。

　　昨天上午，北京市人大常委會聽取《北京市大氣污染防治條例（草案修改稿）》報告，與6月公開徵集意見的草案相比，修改稿從96條增加至130條，新增或修改條數達57條。其中，首次提出使違法成本高於獲利的原則。同時，個人如果兩次以上違反露天燒烤、機動車排放等條款，都可能會受到加倍處罰，且取消加倍處罰的100萬上限。

　　控人口納入立法

　　昨天上午，北京市十四屆人大常委會第六次會議召開，對《北京市大氣污染防治條例（草案修改稿）》進行了二審。根據各方意見，草案修改稿對此前的條例草案共進行了10項重大修改完善，明確將控制人口納入大氣治理立法。

　　修改稿不僅單獨設置了公共治理專章，條款也從一審時的96條增加到目前的130條。其中新增或修改條數達到57條，約佔修改稿的44%。

　　防治條例明年出臺

　　有常委會組成人員提出，大氣污染防治立法關係到首都發展以及人民的切身利益，建議對該法規進行三審，並提請人代會審議表決。會後，主任會議對此進行了專題研究，並向市委提交了相關請示，市委同意這一請示。

　　這意味著，原計劃於今年年底出臺的大氣污染防治條例，將提交明年初召開的市十四屆人大二次會議進行表決後才能出臺。

　　北京市人大常委會法制辦相關負責人表示，地方性立法經過如此多的“步驟”最終通過，在北京實屬少數。

　　增加以人為本表述

　　北京市人大法制委員會副主任委員王德林介紹説，原草案規定了大氣污染防治應堅持預防為主、防治結合的原則，但當前北京市的空氣品質與廣大市民的期盼和國家新標準仍有較大差距，需要在法規中明確細化防治的基本原則，修改稿中增加了7條表述。

　　修改稿中對大氣污染防治“堅持預防為主、防治結合”的原則進行明確細化，增加包括以人為本、使違法成本高於違法獲利、與周邊省市加強區域協作等7條防治的基本原則。

　　□相關新聞

　　PM2.5擬入“十三五”規劃

　　昨天上午召開的北京市十四屆人大常委會第六次會議上，市發改委主任張建東受市政府委託，對市“十二五”規劃綱要部分指標調整進行了説明。

　　有關調整説明報告建議，將原“城市空氣品質二級和好于二級天數的比例達到80%”，調整為“二氧化硫、二氧化氮、總懸浮顆粒物、可吸入顆粒物年均濃度比2010年下降15%左右”。

　　張建東表示，根據新修訂的國家標準和規劃要求，從去年起，北京已停止使用空氣品質二級和好于二級天數的比例指標，空氣品質目標已由原日均達標率考核改為年均濃度考評。北京《2012-2020年大氣污染治理措施》規定，到2015年，空氣中細顆粒物（PM2.5）、可吸入顆粒物（PM10）、總懸浮顆粒物、二氧化硫、二氧化氮等主要污染物的年均濃度均比2010年下降15%。

　　同時，考慮到PM2.5指標從今年起全面監測，2014年才可進行同比考核，為此建議先將PM2.5指標納入經濟社會發展年度計劃，“十三五”時期再納入綱要指標體系。其他4個指標納入“十二五”規劃綱要指標體系。

　　□變化

　　新增加“公共治理”章節

　　據了解，草案修改稿在結構上專門增加了“公共治理”章節。修改稿提到，保護大氣環境、防治污染是全社會的共同責任，需要建立公共治理機制，由市和區縣政府對空氣品質負總責，排污單位落實治污主體責任，公眾參與環境保護，社會加強監督，形成各負其責、共同治理的局面。

　　>>專家解讀民眾參與治理尤為重要

　　公眾與環境研究中心主任馬軍表示，此前對於環境的治理更多體現在政府的管理層面，企業以及民眾處在被管理的位置。而此次的公共治理，明確了政府、企業、民眾等利益各方的責任，從政府的管理轉變為公共的治理。

　　在公共治理方面，民眾的參與尤為重要。首先是民眾作為個人，可從事很多跟大氣污染相關的事情，比如購買使用更加節能的設備、減少過度包裝、節約能源以及綠色出行等等。另外，從公民層面講，可以參與環境立法、監督企業以及政府的行為、參與一些重污染項目的決策等等，政府應該暢通此環節。

　　首提違法成本高於獲利

　　草案修改稿中，首次提出“違法成本高於獲利”的原則。明確對於違反本條例，排放大氣污染物，造成嚴重污染，構成犯罪的依法追究刑事責任。草案修改稿中，取消了加倍處罰的罰款上限規定，受到罰款、沒收等行政處罰兩次以上的，做出處罰決定的部門可在上一次處罰金額基礎上加倍處罰,還取消了加倍處罰的100萬元上限。草案修改稿中，將幾類違法行為納入“加倍處罰無上限”範圍：在禁止區域內露天燒烤食品；機動車排放污染物超標；機動車所有者或使用人逾期未進行排污定期檢測；拆除、閒置或擅自更改機動車排放污染控制裝置等。

　　>>專家解讀

　　嚴格處罰落實是關鍵

　　馬軍表示，在國外有按日計罰，每天兩萬多美元，一段時間下來企業就吃不消了。在國外如果涉及到環境訴訟，法院判決的企業賠償數額會更大，甚至以“億美元”計算。他認為，如果能夠落實違法成本高於獲利的原則，自然彰顯此次立法的重要意義。

　　目前，之所以無法加大處罰力度，是因為很多違法企業與政府以及利益集團有著盤根錯節的關係，這些企業可能都是納稅大戶、投資大戶，受到地方政府的保護。另外，一般環保部門是比較弱勢的單位，處罰需要頂著巨大壓力，同時還有來自企業方的誘惑。

　　馬軍建議建立完善的資訊公開體系，使得違法行為能及時全面完整地公開，以減少來自權力的干預。

　　機動車排污適用加倍罰

　　修改稿提出要對機動車數量進行控制，積極發展電動、天然氣等新能源以及清潔能源車。機動車排放污染物超過規定排放標準的，將被處以500元以上3000元以下的罰款；機動車所有者或是使用人逾期未進行機動車排污定期檢測的，每超過一個週期處500元罰款；機動車所有者或使用者拆除、閒置或者擅自更改排放污染控制裝置的，處5000元以上1萬元以下罰款等。這些處罰都適用加倍處罰條款，如果受到處罰兩次以上，做出處罰決定的部門就可以在上一次罰款金額基礎上加倍處罰，且沒有上限。

　　>>專家解讀

　　檢測機動車排污要有監督

　　根據去年北京市環保局公佈的監測數據，機動車排放的氮氧化物、揮發性有機物分別約佔全市排放總量的58%、40%，機動車排放形成的PM2.5約佔PM2.5來源的22.2％。

　　馬軍表示，大氣污染中機動車排污在治理方面職能部門應有所側重。以私家車為例，北京有500多萬輛私家車，對於私家車尾氣檢測是個很重要的環節，但有多少私家車不符合排放標準呢？在汽車尾氣檢測中心經常會遇到，第一次未通過檢測，但經過簡單調試後就通過了，車輛是如何通過的，其中是否有利益交易，在這個過程中缺乏第三方的監督。另外，在機動車的排污中，貨車排污量佔到一半，而它僅有30萬輛車。同時，公車的上路頻率高，且很多都是大排放量車。因此，貨車和公車應作為機動車治污的重點對象。

　　受大氣污染民眾可訴訟

　　草案修改稿中新增規定，公民因大氣環境污染受到損害的，有權依法要求排污方承擔侵權責任，排除危害並賠償損失。發生賠償責任和賠償金額糾紛時，可以向環境保護行政主管部門申請調解處理，也可直接向法院起訴。

　　公民發現市和區縣人民政府及其環保行政主管部門或者其他有關部門不依法履行大氣環境管理職責，或者有違法批准環境影響評價文件等行為的，可以向其上級人民政府或監察機關舉報，也可依法向法院提起行政訴訟。

　　>>專家解讀

　　民眾權益受損維權仍難

　　馬軍表示，目前民眾因大氣污染權益受到損害，將權益侵害方告上法庭時，經常遇到法院不受理，或者受理後不審理，審理後拖著不判決的情況。這與環保部門遇到的問題類似，就是政府部門的庇護，以及企業對法院的誘惑等情況。對於權益受損情況，環保組織可以代表民眾開展維權，但公益訴訟的限制很多，而且受理的審查非常嚴格。

　　在國外，民眾維權也可能遇到類似問題，但他們是因為面臨大企業聘請的高級律師，所以有困難，不過一旦贏了官司他們就可能獲得鉅額甚至是天價的賠償。所以在國外會有律師採用風險代理方式，即官司前期不收費，但打贏後就可以從賠償中獲得分成，這樣就刺激了他們的積極性。

　　此次修改稿中提出的民眾通過訴訟方式維權傳遞了一種信號，就是政府下決心整治環境，所以未來民眾訴訟的環境可能有變化。