地方債玄機：數字大了省裏不給上報 最終砍為1/3

　　評級機構內外“兩本賬” 地方債數字玄機

　　本報記者 吳建華 趙士勇

　　北京、南京報道

　　官方口徑和民間統計相差懸殊，地方債規模一直以來就像個謎。1月5日是財政部佈置的各地存量債務上報大限，歷時近3個月的清理甄別大考終於要交答卷了。

　　《華夏時報》記者採訪獲悉，並不是所有省份都如期上報了存量債務數據，江蘇和山東財政廳方面表示尚未上報，但會儘快。財政部江蘇省專員辦一位人士告訴本報記者：“數據正在匯總，還沒統計出來，預計本月10日上報財政部。”

　　可靠消息顯示，存量債務數據暫時不會對外公開。“公開後可能會影響到地方政府尤其是基層政府的後續融資能力，畢竟基層政府的財力比較有限，此外也擔心引起媒體過度炒作。”一位財政廳人士坦言。

　　財政部財科所研究員王澤彩認為，數據上報後，財政部還會進一步核實確認，“早一天晚一天上報不是重點，關鍵是要保證上報的數據真實、準確、全面、完整”。這一擔心並非空穴來風，本報記者調查了解到，在地方政府上報債務規模過程中，為了不影響到後續發債規模，想盡辦法在數據上做文章的絕非個案；尤其在中央明確不兜底之後，相關博弈非常激烈，有的評級機構甚至和利益方合謀，在內部評級已大幅下調的情況下，公開評級仍維持不變。

　　債務規模真偽

　　上報，打回重報，再上報，再打回重報。江蘇省蘇南某縣級平臺公司負責人張濤(化名)被這次存量債務清理工作搞得精疲力盡。

　　“我們來回搞了5次，才最終確定上報數據。”張濤告訴本報記者，“政府劃定的存量債務紅線是去年6月底審計數字乘以GDP增長率，絕對不能超過這個限額；所以，最後確認為政府債務的數字不到我們上報的1/3。”

　　記者採訪了解到，江蘇省此次存量債務清理甄別過程中，這樣的情況並不是孤例。蘇中地區一位市級平臺公司負責人向記者感嘆，現在下面的想申報，省裏不給報，砍了又砍。為此，他擔心中央能否掌握地方債務的實際情況。

　　而地方政府與平臺公司之間複雜的博弈，也是江蘇省存量債務數據不能如期上報的一個原因。目前，究竟哪些省份尚未上報尚屬未知。記者1月6日就此向財政部辦公廳新聞處發函採訪，截稿之時未得到回復。

　　根據財政部此前發佈的《地方政府性存量債務清理處置辦法(徵求意見稿)》，各地截至2014年年底的存量債務餘額應在2015年1月5日前上報，清理甄別後的存量債務將分類納入預算管理，統籌財政資金優先償還到期債務，2016年起只能通過省級政府發行地方政府債券方式舉借政府債務。

　　數據未公開，市場的關注卻不斷升溫。

　　中央財經大學財政學院教授溫來成認為，這次地方債務清理甄別的主要特點是，要把投融資平臺的債務存量一次性地劃分為政府債務或企業債務，消除地方政府性債務的模糊地帶；意義在於切斷地方債無序擴張甚至蔓延失控的現狀，逐步把地方政府債務納入規範化、法制化的軌道。

　　而地方存量債務規模伸縮尺度大的根源在於缺乏明確的標準。

　　財政部財科所所長劉尚希表示，目前政府直接債務和或有債務的區分標準，在實際操作中邊界是很模糊的，可以忽左忽右，甚至可以人為進行調整；制度層面的原因是政府會計準則，尤其是政府債務的會計準則等標準尚未建立。目前看來，或有債務可能是地方政府性債務的主要風險所在。

　　不過，去年年底國務院批轉財政部權責發生制政府綜合財務報告制度改革方案，已明確要在2014-2015年間完成，組建政府會計準則委員會，制定發佈政府會計基本準則的工作。

　　報多報少玄機

　　在溫來成看來，投融資平臺上報的債務，地方政府不會全盤接受，會考慮對將來政府發債的影響。

　　“將來地方政府債券越來越市場化，發債必須經過信用評級，劃入政府債務的規模太大會影響到將來的發債條件，包括利率、期限、銷售額；所以地方政府可能的選擇是，能夠推給平臺公司的債務就推給平臺公司。”溫來成稱。

　　從2013年6月底的審計數據來看，存量城投債中政府性債務的佔比各省區別明顯，納入政府性債務比例較高的有吉林、遼寧、湖南等省，而天津、北京、上海等地比例較低，這其中吉林省佔比接近99%。

　　按照財政部《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》(以下簡稱“351號文”)，此次清理甄別工作的目的是，為將政府債務分門別類納入全口徑預算管理奠定基礎。

　　“正如在剛剛結束的全國財政工作會議上一些地方財政廳局長所言，無論如何政府性債務到2014年12月31日扎脖了，新增債務今年開始，必須按照規定的程式報省政府匯總，上報財政部，再報國務院、全國人大走規定的程式。”王澤彩透露，他認為清理存量債務意義深遠。

　　地方政府與平臺公司的激烈博弈也從一個側面反映出從中央到省級政府，推進政企債務分離，建立地方政府預算硬約束的決心。

　　按照上述蘇中地區平臺公司負責人的説法，存量債務清理過程中，就是一級壓一級，市級不想讓區縣多報，省裏不想讓市縣多報，“但是市級和區縣往往聯繫比較緊密，所以卡的尺度比較松，省級政府是地方政府債務的主要責任人，而且花錢的又不是省裏，往上面報多了也不好看，所以卡得嚴。”

　　在此背景下，2014年10月出臺的“43號文”明確要求，硬化預算約束，防範道德風險，地方政府對其舉借的債務負有償還責任，中央政府實行不救助原則。兩個月後，山東省貫徹“43號文”實施意見，並規定省政府對市縣級政府債務實行不救助原則。

　　風險如何約束？

　　2014年艱難熬過，2015年不變的是經濟下行的壓力。

　　積極的財政政策如何更有力度？在財政收入進入個位數增長的新常態下，赤字規模適度擴大無疑是必然的選擇，而財政赤字的設定同時要受到地方政府債務風險的約束。

　　數據顯示，2014年全國財政赤字總額13500億元，赤字率約2.1%；其中，地方政府發行債券4000億元。

　　中債資信公共機構首席分析師霍志輝預計，2015年我國整體赤字率仍在3%以下，以此推算，國債和地方債合計發行將不超過20000億元，省級地方政府債券發行規模不超過10000億元，在7000億元左右的可能性較大。

　　溫來成也有同樣的預期，“經濟下行壓力仍然較大，積極財政要更有力度，基建投資仍是重要方向，預計地方政府債券和納入政府債務的平臺債規模一共可能在7000億至10000億元之間。

　　新增債務額度如何在各省之間分配？是否受存量債務數據影響？“351號文”只有籠統的説法，分地區限額由財政部在全國人大批准的額度內根據各地區債務風險、財力狀況等因素測算並報國務院批准。

　　對此，溫來成認為，財政部會綜合考慮各地區的財力狀況、債務風險、融資需求來分配額度，存量債務只是一個因素。此次甄別結果的直接應用可能在於建立全國性的地方債務風險預警機制。

　　據溫來成了解，在2010年《國務院關於加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》發佈以後，各省先後出臺了一些地方政府債務管理措施，其中一些省份設置了債務率、償債率等預警指標，但由於全國性的預警機制尚未建立，約束性不強。

　　例如《湖南省政府性債務管理實施細則》設定綜合債務率為預警指標，一年一預警，對綜合債務率超過100%低於150%的地區給予黃色預警，綜合債務率超過150%的給予紅色預警。這兩類區域原則上不得新增政府債務。

　　給予黃色預警的地區，如未達到當年債務化解目標，省財政適當調減代發債券額度和一般轉移支付資金，甚至約談、通報批評。給予紅色預警的地區，不得新開工涉及財政性資金償還的基本建設項目。

　　“現在是各地自己管自己，風險預警不能得到足夠的重視和落實，亟須中央層面儘快建立健全這一機制。”溫來成説。而在此之前，各地在債務規模上動腦筋也就有了推脫之詞。