社科院專家：多頭管理成不動産登記條例攔路虎

　　“我國的不動産登記無法和物權法相配合，不能達到為物權提供統一法律根據的要求。因為在我國現實中不僅僅是多部門登記，而且還是多級別登記。”

　　備受關注的《不動産登記暫行條例》即將揭開面紗。

　　7月30日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，討論《不動産登記暫行條例（徵求意見稿）》（以下簡稱“徵求意見稿”），決定向社會公開徵求意見。會議決定，按照立法程式要求，將徵求意見稿向社會公開徵求意見，之後再推進相關法律修改工作。

　　今年6月，《不動産登記條例草案》（專家意見稿）提交給國土資源部作政策參考。對於呼之欲出的《不動産登記暫行條例》，外界一直抱有很大的期待。一旦不動産登記開始實施，是否意味著官員的房産將無處遁形？而不動産登記是否對於抑制房價也有一定的作用？

　　帶著這些問題，法治週末記者專訪了《不動産登記條例草案》（專家意見稿）的起草人之一——中國社會科學院法學研究所民法室主任孫憲忠教授。

　　管理混亂的多部門、多級別登記

　　法治週末：不動産統一登記條例出臺的背景是什麼？

　　孫憲忠：簡要地説，根據我國物權法第10條第2款的規定，我國應建立統一的不動産登記制度。這就是制定統一的不動産登記的根據。

　　法治週末：我們應該如何理解不動産登記法？

　　孫憲忠：不動産登記為當事人的物權提供法律根據。不動産登記是物權法規定的“物權公示”的一種重要方式，它把不動産物權記載在國家設立的不動産登記簿上，如遇爭議，不論是司法機關還是一般人都能夠很方便地從不動産登記簿的記載來確定權利和保護權利。

　　“不動産登記法”實質上就是一部程式法，規定人們可以提出哪些不動産登記申請、申請如何提出、由誰負責登記、資訊記載在哪、滅失的不動産物權如何登記等事項。

　　法治週末：您如何評價目前的不動産登記制度？

　　孫憲忠：我國的不動産登記的現實情況和物權法的要求差距很大。1995年我回國以後在這一方面做了一些相關調研工作，發現我國的不動産登記無法和物權法相配合，不能達到為物權提供統一法律根據的要求。因為在我國現實中不僅僅是多部門登記，而且還是多級別登記。不動産登記由四至五個登記部門，土地、房屋、林業、農業、海洋等部門都有權力進行自己領域的登記工作，另外還有些部門雖然沒有獲得授權但是也開展了自己領域的不動産登記。所以登記總共有八九個部門。此外，按照土地管理法等法律的規定，登記可以在市縣一級政府進行，也可以到省級政府甚至到中央政府設立的土地管理部門去登記。這種登記屬於亂開天窗，無法提供統一的不動産物權法律根據。

　　登記機構發給當事人的權屬證書也是五花八門，如房産證、房屋所有權證、房地産權證、房地産證等。

　　這樣的登記制度給不動産的法律實踐帶來極大隱患。舉個例子來説，在我國如果需要對不動産進行抵押，在沒有建築物時必須在土地部門進行設立抵押權的登記；在有了建築物時必須在房地産管理部門辦理抵押登記。但是現實生活中，開發商先拿到地權，其抵押時在土地管理部門登記；以後開始建設了，需要做抵押時必須在房地産管理部門登記。這樣土地和建築物的抵押是分開登記的。但是法律又規定，實現抵押權時，土地和建築物不可以分離。這時候，勢必出現兩個抵押權人的權利都受法律保護但是都無法實現這個嚴重的局面。

　　也就是因為這樣，我在很早就提出了“不動産登記五統一原則”，即統一立法、統一登記的法律效果、統一程式、統一登記機關、統一登記簿和權屬文書。

　　“統一”是最大亮點

　　法治週末：您認為在《不動産登記暫行條例》（徵求意見稿）中有哪些亮點？

　　孫憲忠：“徵求意見稿”最大的亮點是“統一”，要建立統一的登記制度。“統一”有四點涵義：首先是統一登記的部門，按照立法逐漸把各個登記部門統一起來，這樣才符合物權法的要求，才能達到保證交易安全的目標，這是最基本的；第二，在統一登記機構之後，還需建立統一的登記程式；第三是統一權屬證書、不動産登記簿，統一登記的基本資訊；第四是立法的統一，需要與物權法這部基本性的法律相配合。

　　法治週末：此次《不動産登記暫行條例》向社會公開徵求意見時，值得注意的一句話是“已經發放的權屬證書繼續有效、已經依法享有的不動産權利不因登記機構和程式的改變而受影響”，這句話應該如何理解？

　　孫憲忠：民事權利自古以來都是有持久性的，對既往已經發生的合法權利，無論是什麼法律都是承認的。登記條例只是確定保護的手段，並不會改變不動産的權屬。

　　法治週末：2013年11月下旬，國務院確定由國土資源部負責指導監督全國不動産統一登記。但目前有説法稱，我國的不動産登記局不應設在國土資源部內部，局限于地籍管理司，應設立獨立的中華人民共和國不動産登記局（署）。如此，才能改變不動産登記向行政管理傾斜的狀況，更好地回歸其本意。您怎麼看？

　　孫憲忠：建立一個具有效力的不動産登記機關，我認為這個要求很正當。世界上很多國家的不動産登記機關都是法院，所以在起草物權法時，我們曾經建議採取法院登記的模式。但是法院的同志説，法院人少事多，無法開展不動産登記的工作。現在國家考慮將不動産登記機構設立在和地籍相配合的部門，這是比較妥當的做法。目前已經建立了不動産登記局，從屬於國土資源部。當然我們還是希望不動産登記局擁有足夠的獨立性和相關法律資格。

　　不動産登記和反腐敗無關

　　法治週末：不動産統一登記條例的出臺，和目前的反腐敗是否有關係？條例裏面提及的“以人查房”應該如何正確地理解？

　　孫憲忠：不動産登記和反腐敗沒有關係。第一，反腐敗是國家陽光法案制度的一個組成部分，登記在民法上是對權利人的保護。陽光法案要求幹部公佈財産，但不會要求老百姓也公佈財務狀況。第二，通過不動産登記來實現反腐不可能，因為對不動産登記時只需要確認登記申請人和其相關法律上的材料是否充足。比如一個老百姓持有房屋購買合同來登記，他的簽名、身份證等相關材料都是真實有效的，從法律上來説就應該將其納入産權登記。我們無法確認其是否為國家公職人員的親屬，登記機關職能是查詢其身份資訊的真實性。從這個角度就可以很容易地發現這兩者的出發點不一致。

　　不動産登記法規是涉及交易安全的一個保障，只有在交易的許可下才可以查詢，不涉及交易的不能查。對於反腐來講，官員無論登記在哪，有關部門都可以去查，而在一般老百姓的交易中就不能這樣做。不動産登記條例許可查詢的是權利人或利害關係人，並不是誰都可以查詢。

　　法治週末：有人説不動産登記條例的出臺是為了平抑房價、為開徵房産稅做準備，您怎樣看？

　　孫憲忠：不動産統一登記與房産稅的徵收沒有直接的關係。比如一個人有10套房屋，但是登記在不同人的名義下，對其徵收高稅是不可能的，因為徵收的對象只能是登記簿上的登記人。

　　將有多部法律需要修訂

　　法治週末：不動産統一登記條例在起草的過程中，遇到最大困難是什麼？

　　孫憲忠：最大的困難就是我國一直以來對不動産的登記是多部門和多級別登記。現在多級別登記問題已經解決了，多部門登記問題沒有解決。每個登記部門都有很多工作人員，如何將這些人員妥善安置是個問題。該項工作應該由上層牽頭做統一工作。

　　法治週末：不動産統一登記條例出臺後，將會涉及哪些法規的修訂？

　　孫憲忠：需要修訂的法律數量非常大，會涉及多部法律。比如城市房地産管理法、土地管理法、土地法、海洋法、漁業法、礦産資源法等法律。

　　法治週末：隨著徵求意見稿向社會公開徵求意見以及隨後推進相關法律修改工作，明晰産權、保護公民財産權的要求，將進一步“倒逼”我國不動産管理制度改革和創新。您怎麼看“倒逼”這個問題？

　　孫憲忠：總的來講，能啟動不動産統一登記的工作就是進步，統一的過程中會有很多的問題，未來還有很長的路要走。