政府購買公共服務須開放競爭

　　●發展政府購買公共服務，需要從形成公共資源配置的社會化、市場化的制度安排入手，加快公共服務體制創新，形成公共服務領域開放競爭的新格局。

　　●如果到2020年公共資源配置社會化、市場化相關制度安排到位的話，政府採購規模佔G DP應達到15%至20%，服務類採購佔政府採購的比例應當在30- 40左右。

　　●我國進入公共産品短缺時代，政府購買服務不僅是一個擴大範圍的問題，更重要的是整體優化公共資源配置，提升公共服務供給的公平、效率和品質。

　　進入發展型新階段，尤其在全面深化改革的背景下，政府購買公共服務其主要特點是公共服務的契約化、社會化、市場化，目的是實現公共服務公開化、公正化和效益最大化。我國自2003年開始推行政府購買公共服務，10年來在取得重要進展的同時，也面臨一些突出的矛盾問題。是不是可以説：第一，政府購買公共服務的方向選擇是對的；第二，政府購買公共服務的範圍有限，離實際需求尚有明顯差距；第三，政府購買公共服務的體制機制改革還不到位，在有的方面還尚未破題。

　　一、新階段政府購買公共服務的背景究竟發生了哪些重大變化？

　　與10年前相比，今後5-10年政府購買公共服務的背景趨勢、突出矛盾、內涵外延正在發生著深刻的變化。

　　1.政府購買公共服務的背景、趨勢的變化

　　(1)消費結構升級。

　　———生存型消費需求減少，發展性消費需求明顯增多。

　　———物質性消費需求減少，服務型消費需求明顯增多。

　　(2)人口城鎮化基本格局的形成。目前，我國規模城鎮化率為53%，人口城鎮化率僅為35%。估計到2020年，人口城鎮化率將達到50%左右，由此將使中小城鎮公共服務需求明顯增大。

　　(3)服務業主導格局的形成。估計未來1-2年，服務業發展的比重將達到50%以上，到2020年有可能達到60%左右。

　　這些變化的重要標誌，就是公共需求全面快速增長，公共服務供給壓力顯著加大。在這個特定背景下，政府購買公共服務的空間巨大、潛力巨大。

　　2.政府購買公共服務面臨著的突出矛盾

　　總體上看，改革開放之初吃飯、穿衣等私人産品的嚴重短缺逐步成為歷史，全社會公共産品的需求全面快速增長，教育、醫療、養老、就業、公共安全、基本住房、資源環境等公共産品的短缺，開始成為全社會的突出矛盾。適應這個大趨勢，基本滿足全社會對基本公共産品的需求，成為政府購買公共服務的重大戰略任務。

　　(1)健康消費。2013年我國衛生總費用佔G D P的比重已達到5.1%，但仍低於低收入國家的平均比重(6.2%)，2016年，這個比重有望提高到6 .5%左右；2020年，有望提高到8%左右。

　　(2)教育消費。2012年我國國家財政性教育經費支出佔比達4 .28%。2016年，財政性教育經費支出將達到4.5%；2020年，財政性教育經費支出有望達到5%左右。

　　(3)養老消費。養老基金佔G D P的比例最高的是挪威，為83%左右，日本是25%，美國是15%，我國目前只佔到G D P的2%。隨著人口老齡化的加快，2016年，養老基金佔G D P的比例至少應當達到3%左右；2020年，估計這一比例至少應當達到5%以上。

　　3.政府購買公共服務的範圍逐步擴大

　　(1)適應全社會公共需求變化的大趨勢。政府購買公共服務的目的是適應全社會公共服務的現實需求，以尋求解決新階段公共産品短缺、公共服務不到位的突出矛盾。

　　(2)擴大政府購買公共服務的範圍。政府自身的後勤服務很重要，但更重要的是全社會公共産品和公共服務的供給。

　　(3)政府購買公共服務的制度創新。適應13億人公共需求變化的大趨勢，需要在加快改革創新中形成規範化的政府購買公共服務的體制機制安排。

　　二、要不要把公共資源配置的社會化、市場化改革作為政府購買公共服務體制機制建設的重點？

　　2012年我國政府採購規模佔全國財政支出的比重為11.1%，其中服務類僅佔12%。而歐美發達國家政府採購規模佔財政收入的比例為30%到40%，服務類採購佔採購規模的50%以上。

　　適應我國經濟社會轉型發展的大趨勢，著眼于2020年基本公共服務均等化總體目標實現，發展政府購買公共服務，需要從形成公共資源配置的社會化、市場化的制度安排入手，加快公共服務體制創新，形成公共服務領域開放競爭的新格局。如果到2020年公共資源配置社會化、市場化相關制度安排到位的話，政府採購規模佔G D P應達到15%至20%，服務類採購佔政府採購的比例應當在30-40左右。

　　1.全面放開公共資源市場

　　以醫療消費為例，麥肯錫的報告顯示，未來10年，中國將成為增長最快、規模最大的醫療市場，預計到2020年我國醫療衛生市場總規模將突破1萬億美元。保守估計，至2020年，整個健康産業的潛力將達10萬億元左右。問題在於，能不能在醫療市場放開價格，引入多元化的競爭主體，以社會資本為重點激活發展醫療這個大市場。這就需要在未來的3-5年，把培育公共資源市場作為發展政府購買服務的重大任務，在公共資源領域放開市場、引入競爭。

　　(1)放開民生類公共資源市場。適應改善民生、滿足多元化的公共需求，全面放開教育、醫療、養老、文化等領域的公共資源市場。

　　(2)放開城鎮化發展的公共資源市場。與城鎮化進程相適應，全面放開市政工程類、尤其是中小城鎮的公共資源市場。

　　(3)放開政府後勤類公共資源市場。與政府簡政放權和建設低成本政府相適應，全面放開公車等行政機關類公共資源市場。

　　2.將政府購買公共服務納入政府採購的範圍

　　當前，公共服務尚未被正式納入政府採購法及其實施細則的採購範圍。適應全社會公共需求的大趨勢，應當儘快明確將養老服務、殘疾人服務、教育服務、公共衛生服務、城市規劃與環境評估等服務納入政府採購範圍，以使政府購買公共服務成為政府履行公共服務職能的重要組成部分。

　　3.加快形成政府向社會組織購買服務的制度安排

　　實踐證明，發揮社會組織作用更有利於確保公共服務供給的公益性和專業性。當前，我國公益性社會組織參與的比例並不高。

　　(1)發展公益性社會組織。公共資源配置向社會組織放開，把社會組織作為政府購買公共服務的重要承接主體。

　　(2)實現公平競爭機制。凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委託等方式向社會組織購買。

　　(3)出臺政府購買公共服務清單。抓緊形成向社會組織放開的公共資源領域的清單目錄，以為社會組織承接政府公共服務職能提供制度與政策依據。

　　4 .建立法治化的公共服務監管體制。兩、三天前，新華社的一篇報道：在武漢市公共自行車服務項目陷入“爛尾”之際，運營近7年的巴黎公共自行車服務卻欣欣向榮。這個例子説明，政府購買公共服務不是不要政府監管，而是需要有效、有力的政府監管。

　　(1)制定公共服務標準、購買方式及實施細則。將政府購買公共服務納入《政府採購法》，使之規範化、制度化。

　　(2)儘快出臺一部《公共資源監管法》。明確界定公共資源社會化、市場化配置的範圍和監管程式，形成政府購買公共服務的委託主體和委託對象之外獨立性、專業性的外部監督機制，加強社會公眾監督和媒體監督，強化監管的有效性。

　　(3)建立公開透明的公共服務購買流程。規範招投標、尋價、委託等不同方式的操作流程，以保證各類承接主體的公平競爭。

　　三、關鍵是否在於以公益性為目標加快事業機構與社會組織改革？

　　我國進入公共産品短缺時代，政府購買服務不僅是一個擴大範圍的問題，更重要的是整體優化公共資源配置，提升公共服務供給的公平、效率和品質。事業機構與社會組織是我國公共服務供給的重要主體。加快推進事業機構與社會組織改革，是發展政府購買服務的關鍵所在。

　　1.儘快打破事業機構在公共服務領域的行政壟斷

　　從改革實踐看，政府自己辦事業機構，自己又作為監管主體，這是公共服務既難以實現公平、又難以提高效率的體制性根源。為此，要把形成公共服務多元供給主體、多元競爭主體作為新階段發展和完善政府購買公共服務的重大任務。

　　2.以公益性為目標加快事業機構去行政化的改革進程

　　事業機構分類改革只有著眼于形成政事分開、管辦分離的新機制，建立完善的事業法人治理結構，才能使政府從公共服務直接供給者中超脫出來，成為有效的監管者。

　　(1)事業機構獨立法人地位。明確事業機構出資人，以獨立承擔民事法律責任為目標，加快建立獨立的事業法人財産制度，使事業機構真正轉變為獨立的事業法人和公共服務主體。

　　(2)儘快取消事業機構行政級別。真正把事業機構改造成為法定機構。

　　(3)加快公共服務立法。以明確法定事業機構角色定位為重點，制定公共服務機構的資格、設立、變更等法律程式，為事業機構改革提供法律依據。

　　3.加快以公共服務為中心的政府轉型與改革

　　(1)要在新一段財稅體制中，建立以公共服務為導向的中央與地方財稅體制。並把推動地方政府公共服務主體的角色回歸作為下一步行政體制改革的重大任務。

　　(2)創新公共服務體制，關鍵在於政府應當成為公共服務“遊戲規則”制定的主體和市場監管的主體。要在強化政府公共服務最終責任的前提下，充分發揮市場在公共資源配置中的決定性作用。

　　(3)加快形成公共資源配置社會化、市場化的政策體制安排。形成由事業機構、社會組織、企業單位公平競爭提供公共服務的新格局。

　　（作者係中國<海南>改革發展研究院院長）