尊重歷史尊重現實 分類解決小産權房

　　1999年以來，國家及主管部門對於小産權房的建設和銷售一直採取高壓的態勢，特別是去年11月22日國土部和住建部聯合發出通知要求各地堅決遏制違法建設和銷售小産權房後，政策和行動上的打壓態勢創紀錄地升級。首先是國土資源部在新年伊始就赴各地督察小産權房處理情況，然後是小産權房問題嚴重的北京和深圳先後發文做出處理小産權房的最新部署，最後是各地以“三個一批”為原則，堅決拆除了一批小産權房、查處了一批典型案件、嚴肅追究了一批有關責任人。

　　此次打壓重點是在建和在售行為，其目的除了澄清三中全會《決定》關於農村土地流轉政策外，主要就是為了杜絕新生規模，而對於已建成銷售的小産權房，本次通知並沒有給出明確的處理規定。從北京、深圳等地最新的實踐來看，對於存量首先是摸清底數，然後以寬嚴適度、分類漸進處理，即對非村民所建和房地産商開發的小産權房從嚴處理並不予確認，而對村民和村集體經濟組織所建或開發的小産權房則整體從寬並有條件確認。地方的這種摸索，可能將成為國土部正在起草的小産權房管理辦法的重要內容。

　　根據《土地管理法》第四十三條，國有和集體土地的利用依據的不是同一套規劃體系，這在《城鄉規劃法》中也有明確規定。之所以採取國有土地、集體土地“二元”用途管制模式原因在於耕地保護和生態控制，即農村集體土地在規劃上就不是用來建商品房的，即使是集體建設用地(包括用於非經營性建設的宅基地、用於經營性建設的鄉鎮企業用地)在整體上也是服務於農業生産和農業集體組織非農生産的，具有封閉性，與城鎮房地産開發在性質上是完全不同的。因此，城市居民購買集體土地上建設的房屋和農村集體土地上的商品房開發行為，不符合《土地管理法》和《城鄉規劃法》。對此禁止是必須的，在美國(分區制)和日本(農地法)都有類似的規定。如果允許並給予産權確認，也變相損害了購買城鎮商品住房的産權人、購買高地價的開發商的利益。廣大商品房産權人之所以願意支付高價格購買商品住房，是以現有的政策不變為前提的，也包括現有的土地供應政策。很多人認為，地方依賴土地財政才會打擊小産權房，事實上這是偷換概念或因果錯配，土地財政依賴的根源在財稅體制、中央地方關係、土地出讓金用途監管等，而小産權房問題則是土地用途管制和規劃的限制，不能做原因和結果上的簡單關聯。此外，還有人將小産權房確權和入市與滿足住房需求、壓低房價聯繫起來，儘管表面上看起來合理，而且能獲得很多道德同情分，但本質上屬於病急亂投醫的做法，回避了高房價産生的本質原因，無異於拿地溝油來壓低食用油價格的做法。

　　對存量小産權房，出路在於尊重歷史、尊重現實，從寬處理。所謂尊重歷史，就是在政府主導的城市化路徑外，尊重市場自發主導的城市化路徑的客觀歷史貢獻，它一方面降低了城市化的經濟成本，如城市化快速推進中的徵地成本、外來人口在城市的住房成本和社會保障成本，另一方面也降低了城市化的社會成本，在城市化快速推進的情況下，通過小産權房所在的城中村，形成了外來人口以血緣、鄉緣和業緣為紐帶的社會治理模式，保持了城市二元社會結構的基本穩定和基礎秩序的構建，有力地促進了工業化、現代化和城市轉型。

　　尊重歷史的另一面就是客觀承認了政府在城市規劃、土地用途管制、社會保障上的不足。城市化快速推進中，政府選擇了避重就輕、繞道而走，形成了城市中間的村落(即城中村)，事實上反映了政府為降低城市化成本，沒有為本應當納入城市規劃範圍的集體土地供給城市規劃和公共服務設施的治理缺陷。同時，必須土地二元用途管制的《土地管理法》、《城鄉規劃法》未能與時俱進，比如以耕地保護來打擊大城市城中村的小産權房，事實上等同於強制要求城中村的土地必須種糧食，這是非常荒唐的。

　　尊重現實就是客觀承認近70億平方米、佔據全部城市住房存量1/3-1/4的小産權房在解決低收入人群住房需求(變相提供住房保障)、降低城市生産和生活服務業價格、促進城市二元結構的穩定等方面的積極作用，而這種作用在未來新型城鎮化、構建基本社會保障體制改革背景下還將會發揮積極、漸進過渡“穩定器”的作用。

　　因此，儘管三中全會以來有關集體土地入市和小産權房如何處理在政策走向上撲朔迷離，在嚴厲遏制增量的前提下，過激的做法不僅是巨大的資源浪費，也與尊重歷史和現狀精神相違背。因此，除了少數佔用耕地、生態紅線和公共設施的小産權房最終必須拆除外，其他絕大多數都會在繼續利用的情況下漸進處理，其進展一方面取決於法律的修訂，主要是三中全會提出的“建立城鄉統一的建設用地市場”在《土地管理法》中作何種程度的修訂；另一方面取決於各地實踐中村民、政府間利益分配和權衡，深圳村民以違法土地換政府提供公共服務的城市更新模式無疑是創新性的解決方案。此次各地查處行動，更重要的目的是對於小産權房的普查和登記，這是分類處理的前提，與我國正在開展的不動産統一登記是一致的，反映了政府對這一難題的正面回應，無疑是一個好消息。(作者李宇嘉 單位：深圳市房地産研究中心)