碎片化制度帶來不公 養老並軌如何消減改革陣痛

　　一問

　　退休金財政該負擔嗎

　　公務員個人該繳部分，財政不應代繳

　　記者：有人説，我國養老金制度存在碎片化，企業職工和公務員養老雙軌制，這不公平。這種説法合理嗎？

　　鄭功成：碎片化的制度安排，確實帶來了不公平。

　　我國現行法定養老保險制度，主要有面向職工、農村居民、城鎮居民的三大基本養老保險制度和機關事業單位退休金制度；此外，還有傳統的農村五保制度與優撫制度，以及一些地方出現的失地農民養老保險、農民工養老保險等。

　　這些制度安排，新舊並存、按人群分割，確實存在碎片化現象。這種碎片化突出地表現在企業職工與機關事業單位職工之間的雙軌制上，它導致了兩大群體養老金權益的不平等。

　　此外，還有一種碎片化，是職工基本養老保險迄今還處於地方分散統籌狀態。這種碎片化使本來法定的全國統一制度在一定程度上淪為地區性制度，造成了地區之間的負擔畸輕畸重、基金餘缺兩極分化。

　　兩種碎片化現象均直接損害著制度的公平性與互濟性，也使可持續性受到影響，還給勞動力流動帶來不便，因而，是深化養老保險制度改革中必須解決的重大問題。

　　記者：公務員和企業職工的養老待遇落差是怎麼形成的？

　　鄭功成：現行制度的不足中，最大的問題是制度欠公平與可持續性弱。

　　例如，由於改革不同步，致使企業職工與機關事業單位職工在養老金繳費與待遇計發方面差距過大，而責任劃分不清及政府、企業、個人之間負擔比重失衡，則使制度的可持續性難以得到保障。

　　目前公務員退休金替代率在70%以上，屬於偏高，這是單一層次制度安排的結果。企業職工在改革前的退休金替代率也同樣偏高。但企業職工實行養老保險改革後，當初設計的“基本養老保險+補充養老保險”雙層架構並未實現，即企業年金並未普遍建立。

　　公務員保留了退休金的偏高替代率，企業職工降低了基本養老金替代率又未補上企業年金，兩大群體的待遇差距就持續拉大了。

　　當然，也要看到，我國養老保險取得的成就是多方面的，包括革新了傳統養老觀念、初步確立了責任分擔機制、部分實現了制度創新、建立了戰略儲備基金等，最大的成就是實現了制度的全覆蓋。普遍養老金制度目前惠及的老年人口是2.2億多人，堪稱奇跡。

　　記者：能不能具體分析一下，公務員的退休金，哪些財政該負擔，哪些不該負擔？

　　鄭功成：我國公務員與事業單位職工退休金採取現收現付財務模式，實行財政供款、預算管理、單位包辦、社會化發放（通過銀行或郵局），個人不需繳費，退休金待遇參照在崗者工資增長情況調整。

　　這種財政負擔實際包括了三種不同的責任：一是政府作為僱主應承擔的責任份額，等同於用人單位為職工參保繳費；二是政府應履行的公共財政責任，等同於對企業職工基本養老保險的財政補貼；三是承擔了個人應承擔的繳費份額。

　　前兩部分是政府財政應當承擔的責任，第三部分則有違公平正義，因為財政資金不應替代個人為自己養老承擔義務。

　　二問

　　應該併入企業養老嗎

　　制度實質要一致，但可以單獨運作

　　記者：公務員養老制度的改革方向是什麼？有哪些思路？

　　鄭功成：改革的方向是十分明確的，那就是建立社會養老保險制度，讓機關事業單位職工與企業職工在統一的制度安排下承擔同樣的繳費義務、享受平等的養老保險權益。

　　總體思路應當是通過制度轉型、結構優化、責任分擔來實現同一代人養老金權益的相對公平。

　　其中，年輕人應儘快站在同一起點上，即新入職的公職人員與企業職工均應參加社會養老保險；中年人則宜逐漸併入新制度，或者，也可以通過兌現視同繳費年限，一步到位地參加新制度；而老年人仍享受原制度保障。

　　記者：應該直接將公務員納入企業職工基本養老保險嗎？　　

　　鄭功成：據我所知，建立機關事業單位養老保險制度已經納入深化養老保險改革頂層設計方案，至於是否併入企業職工基本養老保險制度，還應根據制度實踐和管理及運作效率來確定。如果單獨運作更有效率、更少風險，可以選擇單獨運作。

　　但無論以何種方式運作，這一制度均須與企業職工養老保險制度的實質內容保持一致。

　　記者：公務員養老制度改革，各地有何實踐，順不順利？

　　鄭功成：可以説，改革並不順利。

　　總體而言，各地對公務員養老制度改革的積極性普遍不高，迄今只有深圳等個別地方在試水。而事業單位養老保險改革雖早在2008年就選擇五省市開展試點，但始終未有實質性進展。

　　三問

　　待遇要大幅度降低嗎

　　建立職業年金等，別簡單大幅降低待遇

　　記者：改革不順利受到了什麼阻礙？　　

　　鄭功成：改革不順利的原因是多方面的，包括退休金制的路徑依賴深厚，企業職工養老保險改革因存在不足而具有負面效應，將機關與事業單位分割推進的改革策略不當，以及迄今為止還未有妥善的改革方案……這些原因裏，機關事業單位擔心職工群體利益受損無疑是關鍵因素。

　　因此，如何通過科學的制度設計來緩解甚至打消改革對象的後顧之憂，顯然是順利推進改革的重要條件。

　　必須指出的是，改革舊的退休金制度、建立機關事業單位養老保險制度，是促進社會公平正義和完善新型養老保險制度體系繞不開、躲不過的關鍵環節。

　　因此，目前既需要改革智慧，更需要改革決心與魄力，而做好頂層設計，並實行全國一盤棋自上而下地推進，顯然是必須的舉措。

　　記者：在您看來，公務員養老制度該如何改革？您有什麼建議？　　　

　　鄭功成：我的建議其實在2008年組織完成“中國社會保障改革與發展戰略”報告時，就已向有關方面系統提過了。主要包括十條：

　　一是讓機關事業單位一體聯動，而不宜分割推進；二是要通過結構優化來實現制度轉型，即以多層次制度安排替代單一層次的退休金，而不是簡單地大幅降低待遇，主張同時建立職業年金與年功年金制；三是個人必須承擔與企業職工相同的繳費義務；四是建立與企業退休人員一樣的養老金待遇調整機制；五是建立適宜的管辦機制及其與其他養老保險制度的銜接機制；六是在實行年輕人同步起點的同時，制定中老年在崗者的過渡方案；七是採取分級負責制，即根據公職人員的歸屬明確劃分中央與地方政府的責任；八是由國家支付改革的初始成本，即適當增加一次工資，以消減改革初期帶來的陣痛，促使制度平穩轉型；九是單獨運作，即基於公職人員的穩定性和規避基金貶值風險與保值增值壓力，可以單獨建賬，獨立運作；十是全國同步推進，不宜再經漫長試點，因為改革目標與方向都是明確的，不需要再“摸著石頭過河”。