各級政府債超20.69萬億 擬法定為例行審計內容

　　審計法實施條例修訂徵求意見結束

　　政府性債務擬法定為例行審計內容

　　專家稱審計機關許可權職責顯著擴大，審計體制有重大改進

　　《國務院關於修改〈中華人民共和國審計法實施條例〉的決定(徵求意見稿)》于7月9日結束徵求意見。

　　在徵求意見稿中，擴大了審計機關的職責、許可權，對審計體制做出很大改進。其中最大的亮點、引發最多關注的當屬將政府性債務依法明確納入審計的規定。專家認為，政府性債務審計的“法定”意味著其將成為例行審計內容，預算和審計齊頭並進有利於債務風險防範和管理。

　　進展

　　政府性債務審計“法定”常規化

　　2013年政府性債務審計“風暴”席捲全國，截至2013年6月底，全國各級政府負有償還責任的債務超過20.69萬億元。這是我國首次摸清政府債務底數，此後社會各界一談到債務風險必會引用審計結果數據，政府性債務審計的重要性和必要性已深入人心。

　　伴隨著今年預演算法三審擬對地方發債適度“開閘”，一些專家認為，不光要對地方舉債“開明渠”，更應該修好“防火牆”防範地方債務風險。

　　此次審計法實施條例的徵求意見稿在“審計機關職責”一章中新增了“審計機關對政府性債務的舉借、使用、償還、管理以及風險管控情況，依法進行審計監督”。這意味著，政府債務審計從國務院特別組織的一次性審計變為“法定”的常規化審計，納入審計部門例行監督的職責範圍。

　　“需要注意的是，常規化的債務審計不一定是全國大規模的債務審計，可以在每一項審計中都特別關注政府性債務審計這個內容。”一位審計系統的工作人員告訴《經濟參考報》記者“比如在財政審計中可以包含債務審計，在領導幹部經濟責任審計中也可以關注債務審計；在審計署組織的審計工作中有全國的債務審計，在地方各級審計機關的審計工作中也應有債務審計內容。這將是每年都會涉及的一項經常性審計內容，但並不代表每年都搞全國大規模的審計。”

　　審計署特約審計員王雍君接受《經濟參考報》記者採訪時表示：“審計的焦點是財政審計，因為財政審計是和公共利益關係最為密切的部分。我國審計的範圍雖然比較寬，但是其核心過去是、現在是、未來也將是財政審計。由於政府性債務也屬於公共資金範疇，所以財政審計覆蓋的範圍當然應該包括政府債務，政府性債務當然應該依據法律來管理、審計。”

　　在王雍君看來，債務管理有一個關鍵環節是審計，把債務管理納入法治軌道進行審計，債務管理就能有一個重要的制度支撐。“債務管理要有效，一要靠預算，二要靠審計。”王雍君稱，“債務管理納入預算這個提法早就有了，財政部等相關部門也一直在推動，但這還是不夠的，債務還要納入法制化、常規化的審計軌道，預算管理強調事前的控制，審計大多是強調事後的問責。只有預算和審計齊頭並進，債務管理才能到位。”

　　方向

　　實現審計監督全覆蓋

　　除了廣受關注的政府性債務依法明確納入審計範圍，此次審計法實施條例的修改還將多項內容明確納入審計監督，補充和完善了具體審計職責，以實現審計監督全覆蓋。

　　中國社科院財經戰略研究院財政審計研究室主任汪德華接受《經濟參考報》記者採訪時稱，此次審計法實施條例修改的意義非常重大，解決了很多以前遺留的問題。在他看來，條例的修改很有前瞻性。“應該説是預見到《預演算法》會對地方政府債務‘開閘’，所以此次將政府性債務審計明確納入例行監督範圍，另外按照十八屆三中全會的要求，規定審計機關對土地、礦藏、水流等國有資源管理使用的真實、合法和效益情況，依法進行審計監督。”本次徵求意見稿還新增了對宏觀調控措施的審計規定，要求“審計機關對國務院各部門和地方各級人民政府及其各部門貫徹落實國家重大經濟政策和宏觀調控措施的情況，依法進行審計監督。”汪德華告訴記者：“以往人們認為審計主要是看公共資金是否合法合規。但是從國際經驗看，審計最根本的是關心政策實施是否達到預定目標。在這方面，此次修改強調對政策的審計，這擴大了審計的範圍，也增加了審計機關的責任。”

　　“在增加了新的審計內容和責任的同時，徵求意見稿也增加了審計機關的許可權和所能控制的資源，比如要進行政策審計，就必須有熟悉政策的專業人員。”汪德華稱。

　　為了確保審計機關全面履行職責，徵求意見稿規定國務院和地方各級人民政府應當保證審計機關履行職責所需人力和經費，併為審計機關提供相應的工作條件。為了排除對審計工作的干擾，徵求意見稿明確了其他與財政收支或者財務收支有關的資料的範圍。同時，對有關單位配合聯網審計提出了明確要求。同時，規定“各地方、部門和單位不得給審計工作設置障礙和禁區，不得制定限制向審計機關提供資料、電子數據和開放電腦資訊系統查詢許可權的規定。”

　　“審計法實施條例修改的背景是十八大以後，黨中央國務院對審計工作提出許多新的要求和指示，包括審計監督要全覆蓋、審計要發揮六大作用等。通過修訂進一步明確相關要求，審計機關的職責許可權一定程度有所擴大。”一位審計系統工作人員告訴記者。

　　意義

　　審計系統內“縱向”聯繫強化

　　對於徵求意見稿中涉及的上下級審計機關關係問題，在汪德華看來，則是對審計體制做出了很大改進。

　　國務院法制辦在《國務院關於修改〈中華人民共和國審計法實施條例〉的決定(徵求意見稿)》中進一步完善審計機關領導體制，強化了上級審計機關對下級審計機關的領導。徵求意見稿的説明指出，各級審計機關不僅要接受本級人民政府行政首長的直接領導，同時還要接受上一級審計機關的領導，同時規定地方各級審計機關正職和副職負責人的任免，應當事先徵得上一級審計機關的同意。

　　汪德華認為，該項規定對於上下級審計機關的關係做出了新的規定，涉及審計體制的重大改進。“以往的法律規定中，籠統説審計上級機關對下級機關具有指導的義務和權力，而此次修改稿對上級審計機關的權力做出了很詳細的規定。以前下級審計機關的正職和副職的任命，是徵求上級機關的意見，只是作為參考，而現在必須要徵求上級審計機關的同意，不同意就不能通過，這實際上是很大的變化。”

　　徵求意見稿還規定，上級審計機關應當加強對下級審計機關的領導，檢查考核下級審計機關的工作，建立健全工作報告、述職等制度。汪德華認為，下級審計機關向上級審計機關報送工作材料，上下級審計機關之間關係的細化、明確，其影響是非常大的。

　　國務院法制辦在對徵求意見稿的説明中提到，進一步完善審計機關領導體制，是為了貫徹落實《憲法》、《審計法》規定的地方審計機關雙重領導體制。而這種雙重領導體制，在專家看來，與此前相比，弱化了審計機關和當地政府的橫向聯繫，強化了審計系統內部的縱向聯繫，是為了使審計機關在開展工作時少受當地利益的牽絆和影響，使審計機關更具獨立性。（記者 趙婧）