以制度供給推進廣東區域協調發展

　　作者：廣東省社會科學院宏觀經濟研究所副所長、副研究員　陳再齊

　　為了解決區域發展不平衡問題，許多國家引入了各種區域發展政策，試圖給這個難題提供不同的解決答案。是應該把人遷置到有工作的地方，還是把工作轉移到人們所在的地方？廣東提出的“雙轉移”策略從理論上同時涵蓋了上述兩種可能的途徑，從執行情況看實施效果有待增強。産業向欠發達地區轉移方面，産業轉移園區中不少入園企業反映存在産業配套不完善、人力資源供給不足、創新環境不理想等問題；相比之下，調研發現，一些欠發達地區在原有産業基礎上，通過市場化發展和産業鏈拓展而形成的本土化産業集群表現出較好的發展勢頭。勞動力轉移方面，粵東西北地區的勞動力輸出曾為珠三角地區的快速工業化作出了貢獻，但由於個人發展能力的制約、戶籍制度的限制、土地制度的束縛和産業結構的調整等因素的影響，不少勞動力開始向粵東西北地區回流，沒有在珠三角實現市民化。

　　“雙轉移”這一具有良好目標初衷的區域發展政策，在實施中遭遇了現有體制機制的制約和束縛。當前，廣東促進區域協調發展存在的制度障礙既包括制度的不合理，也包括相關制度的缺位。

　　制度方面不合理的因素體現在教育和社會保障等領域，如在職業與技能培訓中地級市承擔成本投入後，大部分勞動力選擇流向珠三角就業；而在勞動力回流時，社保的轉移卻又面臨行政方面的障礙，增加了欠發達地區的負擔。制度方面的缺位，如在主體功能區規劃中，山區地市部分範圍被劃定為生態發展區，但在政績考核和財政體制方面並沒有給出相應的修正和扶持。

　　新時期促進廣東區域協調發展，必須徹底改變傳統方式，加強制度供給和創新，實現由規劃導向轉變為制度供給導向的區域協調發展模式。規劃導向促進區域協調發展的邏輯是，針對存在問題制定相應規劃（比如轉移園區），然後甄別重點項目並予以相應資金支援，這種自上而下的資源配置方式，往往導致資源錯配或效率低下。制度供給導向促進區域協調發展的邏輯是，針對區域協調發展中存在的問題，尋求制度方面存在的障礙或原因，通過制度創新和相應制度供給，促進資源優化配置和效率提升，實現欠發達地區經濟增長和福利提升。制度創新和制度供給，應側重如下幾個方面。一是從制定産業規劃轉向出臺相應産業政策，充分重視和發揮市場對産業區位選擇的作用，在此基礎上發揮産業政策的引導作用。二是深化教育、醫療、社會保障和社會政策領域的改革，提高社會公共服務和社會政策的統籌層次，促進籌資責任和服務提供責任相分離，由省級政府統籌資金，由基層政府負責提供公共服務。三是改革現有財政體制，促進區域協調發展必然要求省級政府爭取將更多的支出投入到欠發達地區，欠發達地區的財政支出負擔明顯與收入不相匹配，由於許多地方性公共品供給明顯具有跨地區的溢出效應，因此應考慮對相應的公共品供給實現省級統籌。