中企“出海”商務部不再審 企業擔心地方搞隱性審批

　　【宏觀·政策】中企“出海”投資 商務部不再審

　　境外投資鬆綁度超過上海自貿區

　　《中國經濟週刊》 記者 勞佳迪 | 上海報道

　　過去數十年，中企“出海”揚帆之前，首先遭遇的不是洋流和季風，而是不得不想方設法拿到監管部門的一紙批文。不過，最近商務部的一紙公告徹底改寫了這一被業內詬病的遊戲規則。

　　9月初，商務部公告稱，今年10月6日起，據新修訂的《境外投資管理辦法》，除一些涉及敏感國家或地區、敏感行業的項目外，未來中企任意金額的境外投資都將採取備案制，商務部不會再對其進行核準。

　　《中國經濟週刊》記者了解到，這種將審批權力完全讓出的做法，之前已經在上海自由貿易區試驗了一年。一張成績單似乎能説明企業的反響：上海自貿區管委會常務副主任戴海波在接受媒體採訪時透露，截至今年8月底，上海自貿區已完成79個對外投資專案，有17億美元通過上海自貿區投向境外。

　　儘管商務部打開境外投資“大門”，多位接受記者採訪的業內人士都坦言，擔心地方監管機構在具體執行層面會出現變相審批的現象，目前存在的多頭監管、立法缺失等問題仍待解決。

　　海外投資都用備案制

　　記者注意到，此次商務部的鬆綁力度空前，實際上比在上海自貿區試驗過程中放開的程度更深。據上海自貿區在成立初期出臺的《境外投資專案備案管理辦法》和《境外投資開辦企業備案管理辦法》，對允許實行備案制的境外投資一般項目依然劃有一條金額“紅線”：3億美元以下。

　　商務部國際貿易研究院中國外貿研究部副主任李健接受《中國經濟週刊》採訪時表示，中企境外投資從審批制到核準制再到備案制的政策變遷經過了30多年，“自貿區的試驗過程是讓決策者‘膽子’更大了，慢慢改變認識，意識到企業可以自擔風險，未必需要通過審批來把關。”

　　一家去年初在上海自貿區內註冊的基建公司總經理李雲風（化名）則告訴記者，公司在新加坡和澳大利亞都有業務，一直有“落子”海外的規劃，今年成為在自貿區備案的“出海軍團”的一員。

　　“核準制和備案制的區別是企業投資的作業流程完全不一樣，前者是企業先到城市規劃、國土資源、環境保護等部門逐一辦理手續，然後再和項目申請報告一起上報給政府主管部門，實質是項目在送審之前已經投入了大量前期費用，但是能否最終通過政府核準心裏都是沒底的。”李雲風對記者坦言，以前多次發生幾家不同公司同時完成前置程式、最後重復建設的尷尬情況，對企業的經營資源形成浪費。

　　相比之下，上海自貿區實行整個項目備案到換匯投資的流程卻大大縮短。“先拿到備案憑證，企業再去跑各個機構就等於只是走一遍流程，過去整個核準過程需要三四個月，現在在區內只用一週左右。”李雲風表示。

　　股權投資基金弘毅投資對《中國經濟週刊》提供的一份資料也顯示，其在上海自貿區內完成的第一單PE境外投資整個流程只用了5個工作日，隨後駕輕就熟地又僅用4個工作日完成了對美國STX公司的投資。

　　而此次商務部索性取消了3億美元的金額限制，對於一般項目全面鬆綁，這在中企境外投資歷史上確實具有劃時代意義。一位熟悉政策的企業老總對《中國經濟週刊》回憶道，20多年前，企業投資額在100萬美元以上的，項目建議書和可行性報告都需要交到當時的國家計委來審批，合同、章程更是需要經過經貿部，這種嚴苛的高層審批模式一直延續到2004年。

　　“這一年發改委開始實行核準制，但是核準制並沒有實際給企業帶來多大便處，只是將滿足金額限制的項目核準權下放到了省一級，其實只是行政壟斷內部利益的一次重新分配。”該老總坦言，核準制向備案制過渡又經過了10年之久，也是行政部門間博弈和掣肘的結果。

　　企業擔心地方搞隱性審批

　　不過，對於靴子落地的備案制，各方的反應也並不完全是交口稱讚，部分企業界人士甚至有些擔憂。

　　“行政部門如果是在備案過程中只扮演監督角色，這是最健康的一種，但是也很可能在執行的時候變成變相審批，就是由它來扮演確認和許可的角色，等於是行政部門可以決定企業能不能獲得備案，這不僅無助於改變現狀，還存在更多尋租的空間，因為本來審批還要遵守《行政許可法》，備案反而不受任何限制。”某省發改委一位不願具名人士對《中國經濟週刊》坦言。

　　國家行政學院決策諮詢部研究員王小廣也對記者直言:“據我了解，核準制向備案制轉換還只是簡化了一個程式，但是仍會有許多前置審批，我們在6月、7月還做過調查，有些地方，商務部取消了核準制，但別的部門並沒有取消，整個系統理順還需要很長一段時間。”

　　“前置審批”是指政府對企業立項時的一系列評估程式的審核。“核準制下，大多數企業的項目前期費用是有所降低的，但是環境影響評價、水資源論證、地質災害危害性評估、水土流失評估和防洪評估等這些費用是明顯增加了，大部分評審機構其實就是行政壟斷的。”上海自貿區內註冊的一家生物技術公司董事朱明學（化名）對《中國經濟週刊》解釋。

　　也有企業憂慮，一些地方政府未來可能通過設立扶持項目、評獎評優項目、命名掛牌項目等方式進行公共資源的政策性分配，從而將備案制變成變相審批。

　　在先行先試的上海自貿區內，關於備案制的討論也將重心移到了如何監管的層面上。參與建言的復旦大學世界經濟研究所研究員沈國兵告訴《中國經濟週刊》，對於負面清單之外的投資項目由審批制改為備案制，政府投資準入管理是由注重事前審批轉為注重事中、事後監管，政府的事前審批權力弱化，代之的是事中、事後監管能力需要強化，但這一切一定要建立全國最高標準的信用體系。

　　“不論外資、中資，在自貿區的經營活動必須建立信用記錄和信用等級，必須構建法律體系和法治環境來強化企業自律，否則政府監管部門事中、事後的監管很難奏效。”沈國兵説。據記者了解，目前上海自貿區也在研究建設區內企業的信用體系，致力於建立一個使守法企業快速發展、不守法企業自動退出的信用環境，對備案制的試水還需要構築一道借助市場之手的防火牆。

　　業界呼籲儘快出臺《境外投資法》

　　記者在採訪中了解到，迄今為止我國還沒有統一和明確的《境外投資法》，無法以法律的形式統一和規範對國有企業、民營、私營和合資企業及其他投資主體境外投資的標準、審批程式和管理辦法，事後監督機制也處於真空期。

　　另一方面，除了商務部之外，國家發改委也是境外投資的監管部門，“二龍治水”的現狀導致了政策的“打架”。據悉，此前以核準制為主的境外投資管理體制是確立於2004 年，包括兩個部分：一是由商務部及省級商務主管部門來核準企業的境外直接投資；二是由國家和省級發改委對境外投資資源開發類和大額用匯類項目進行核準。

　　所以目前關於境外投資核準事項也都是由商務部和國家發改委各自規定的。兩個部門規章之間缺乏協調性,不可避免地導致了雙重核準現象的出現。

　　《中國經濟週刊》分別查閱相關規定發現，凡屬資源開發類境外投資項目, 都需經國家或省級發改委核準, 但根據商務部的現行規定, 地方企業開展的能源礦産類境外投資也應報省級商務主管部門核準。

　　又如，前往未建交的國家或特定的國家和地區(如受國際制裁的國家、發生戰爭和內亂的國家)的境外投資，其投資項目分別要經過國家發改委和商務部核準。

　　不僅如此，就在商務部此次全面放開中企境外投資備案制時，發改委執行的依據仍是今年5月修訂的《境外投資項目核準和備案管理辦法》。根據第七條規定，中方投資額10億美元及以上的境外投資項目仍然需要由國家發改委核準。

　　值得一提的是，根據《中華人民共和國立法法》第七十二 條規定, 國務院各部門制定規章時, 涉及兩個以上國務院部門職權範圍的事項, 應當提請國務院制定行政法規或者由國務院有關部門聯合製定規章。因此，近年來業界對於由國務院牽頭制定一部境外投資法的呼聲漸高。

　　事實上，在經濟發達國家，由於境外投資的發展要求，審批機關通常是由法律規定的專門管理機構，由政府的一個部門或委員會來執行，或國家儲備銀行，或政府機關和銀行。以韓國為例，其海外投資的審批就是經財務部長委任, 韓國銀行行長執行的, 具體審批歸由韓國銀行下設的海外投資事業審議委員會負責，實行統一管理。

　　而在國內，現行海外投資審批機關數量繁雜，中央級的不僅有國家發改委和商務部，財政部、央行、外匯管理局、外交部等都享有一部分海外投資審批權。同時，各省、自治區、直轄市、計劃單列市等地方政府以及各企業的上級主管部門的參與更加重了多級審批的困局。

　　（實習生張文靜對此文亦有貢獻）