【中國穩健前行】法治體系：國家治理體系的骨幹工程
編者按：中國特色社會主義制度和國家治理體系，生長于中國社會土壤，形成于革命、建設、改革長期實踐，是植根中華歷史文化傳統、吸收借鑒人類制度文明有益成果豐富起來的，不僅保障了我國經濟快速發展和社會長期穩定的奇跡，也為多元文明共生並進的人類社會發展增添更多色調、更多範式、更多選擇。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關於堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，從13個方面系統總結和深刻闡述了我國國家制度和國家治理體系的顯著優勢，緊緊圍繞“堅持和鞏固什麼” “完善和發展什麼”，提出了一系列新思想新觀點新舉措，提出了把新時代改革開放推向前進的根本要求，是我們堅定“四個自信”的基本依據。為深入學習宣傳黨的十九屆四中全會精神，中央網信辦與求是雜誌社共同組織“中國穩健前行”網上理論傳播專欄，邀請思想理論界專家學者撰寫系列理論文章，今天在求是網推出第13篇，敬請關注。
內容摘要：如何把法律這套規則體系轉化成治理效能，需要依靠現代化的治理體系和治理能力。黨的十九屆四中全會在總結全面依法治國取得的顯著成就和顯著優勢基礎上，從制度的層面、從戰略的層面規劃了未來全面推進依法治國的一些重點任務和舉措，包括健全保障憲法全面實施的體制機制、完善立法體制機制、健全社會公平正義的法治保障制度、加強對法律實施的監督、建設法治政府，推動依法全面履行政府職能和切實增強領導幹部的法治和制度意識，為實現“兩個一百年”奮鬥目標、實現中華民族偉大復興的中國夢提供有力的法治保障。
人類有很多創造發明，但最重要的發明是制度，因為它不僅解決了人類征服自然的問題，而且也解決了駕馭人類自身的問題。國家治理體系是由治理國家的各項制度執行的主體、方式、程式和效果等要素構成的系統。國家治理體系和治理能力是一個緊密聯繫、相輔相成的有機整體，是一個國家的治理水準和綜合實力的重要標誌。國家治理體系和治理能力現代化取決於中國特色社會主義制度的成熟定型程度，取決於制度的優越性能否充分展現。習近平總書記指出：“國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執行能力的集中體現。國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排，也就是一整套緊密相連、相互協調的國家制度；國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務的能力，包括改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍等各個方面。”
法律是最重要的制度形式，也是制度的最高形態。如何把法律這套規則體系轉化成治理效能，需要依靠現代化的治理體系和治理能力。新中國成立70年來，經過幾代人的努力，我們建立起了適合中國國情、適應時代發展要求、能夠引領近14億人口的大國邁向現代化國家的中國特色社會主義法治體系，社會主義法治國家建設成效顯著。隨著中國特色社會主義事業的不斷發展，隨著人民對包括法治在內的美好生活需要的不斷增長，隨著國內外發展環境和形勢的日益複雜，法治領域也面臨新的挑戰，中國特色社會主義法治體系需要不斷完善和發展。我們有必要系統總結制度在發展過程中形成的特色和顯著優勢，堅持和完善中國特色社會主義法治體系，提高黨依法治國、依法執政的能力，繼續完善和發展國家制度和法律制度，充分展現中國特色社會主義法治的優越性，實現國家治理體系和治理能力現代化，為實現“兩個一百年”奮鬥目標和中華民族偉大復興中國夢提供有力法治保障。
推進國家治理體系和治理能力現代化，要適應時代進步潮流和國家現代化總進程，既改革不適應實踐發展要求的體制機制、法律法規，又構建新的體制機制、法律法規，使各方面制度更加科學、更加完善，實現黨、國家、社會各項事務治理制度化、規範化、程式化。要更加注重治理能力建設，提高黨科學執政、民主執政、依法執政水準，提高國家機構履職能力，提高人民群眾依法管理國家事務、經濟社會文化事務、自身事務的能力，從而把各方面制度優勢轉化為治理國家的總體效能。
黨的十八屆四中全會確定了全面推進依法治國的總目標，那就是建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家。近幾年來，我們在科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法各個方面集中發力，取得了顯著成果。在立法方面，優化立法的體制機制，遏制立法中的部門利益，提高立法品質，讓立法真正能夠反映黨和人民意志，形成科學的、高品質的法律規範。在執法方面，我們重點解決執法不作為、亂作為，不依法履職履責、濫用職權、損害人民群眾利益的問題。在司法方面，強調公正司法，要讓人民群眾在每一個案件中感受到公平正義，特別是通過一系列的司法改革，樹立司法權威，確保法院、檢察院依法獨立行使審判權和檢察權，防止不當干預、防止濫用司法權力，特別是在防止黑箱操作、司法不公和糾正冤假錯案方面取得成效。在全民守法方面，我們致力於各個層級的普法活動和法治宣傳教育活動，特別是中央提出抓住“關鍵少數”，讓領導幹部都能夠成為尊法守法的模範，學法用法的模範。黨的十九屆四中全會在總結全面依法治國取得的顯著成就和顯著優勢基礎上，從制度的層面、從戰略的層面規劃了未來全面推進依法治國的一些重點任務和舉措。
一是健全保障憲法全面實施的體制機制。憲法全面實施的體制和機制還需要完善，特別是憲法的權威性還需要進一步增強。只有堅持和完善中國特色社會主義法治體系，堅持憲法法律至上，健全法律面前人人平等保障機制，維護國家法制統一、尊嚴、權威，真正把憲法權威樹立起來，憲法才能得到全面有效的實施，國家治理體系和治理能力現代化才能夠取得成效。保障憲法的全面實施，要落實憲法解釋程式機制，推進合憲性審查工作，特別要加強法律法規和規範性文件的備案審查制度和能力建設，依法撤銷和糾正違憲違法的規範性文件。
二是完善立法體制機制。現行的立法體制機制已經發揮了很好的作用，我們已經制定出了大量的適應社會主義市場經濟和現代社會管理、國家治理的法律法規。但是，立法的體制機制還需要進一步完善。要堅持科學立法、民主立法、依法立法，完善黨委領導、人大主導、政府依託、各方參與的立法工作格局，立改廢釋並舉，不斷提高立法品質和效率，加強重要領域立法，加快我國法域外適用的法律體系建設，以良法保障善治，重點解決立法的針對性不足、操作性不強、立法不及時等問題，確保立法能夠在改革發展中發揮引領推動和保障的作用，讓立法真正成為社會關係的調節器，讓法律法規真正成為人們行為的準則。
三是健全社會公平正義的法治保障制度。國家治理體系和治理能力現代化是社會文明的最重要標誌，意味著國家興旺發達、社會長治久安、人民幸福安康，法治是最重要的制度保障。科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法本質上都是為了保障社會公平正義，否則社會公平正義無法實現。為此，必須加強人權法治保障，保證人民依法享有廣泛的權利和自由、承擔應盡的義務。堅持嚴格規範公正文明執法，規範執法自由裁量權，加大關係群眾切身利益的重點領域，如食品藥品、生態環保、土地規劃等執法力度，確保法律有效實施。還要深化司法體制綜合配套改革，全面落實司法責任制，完善律師制度，加強對司法活動的監督，確保司法公正高效權威，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。
四是加強對法律實施的監督。我們制定了很多法律，但法律的實施效果還需進一步提升。加強對法律實施的監督，就是要保證行政權、監察權、審判權、檢察權得到依法正確行使，保證公民、法人和其他組織合法權益得到切實保障，排除對執法司法活動的干預。尤其要支援新形式的法律監督制度，拓寬公益訴訟範圍。加大對嚴重違法行為的處罰力度，強化刑事責任追究，讓違法者付出應有的代價，遏制各領域的違法行為。我們還應該健全激勵與監督問責機制，確保各級領導幹部與公務人員有動力也有壓力推動工作，要讓黨政負責人像抓經濟一樣抓法治。著重從幹部選拔任用入手，把法治建設成效納入政績考核評價體系，優先提拔使用法律素質好、依法辦事能力強的領導幹部。對於在法治建設中領導不力、進展緩慢、成效不彰的單位和領導，應當認真問責，督促改進。各級黨和國家機關以及領導幹部要帶頭尊法學法守法用法，提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定、應對風險的能力，確保法律有效實施。
五是建設法治政府，推動依法全面履行政府職能。需要厘清政府職能邊界，完善權力配置，改善權力運作方式，提高政府治理水準。要深刻把握建設法治政府的時代背景和現實要求，深化黨和國家機構改革，推動依法全面履行政府職能，繼續探索強化對行政權力的制約和監督，健全依法決策機制，加強重點領域立法，逐步形成一套更加成熟、更加定型的依法行政制度體系，有效推進國家治理體系和治理能力現代化。
六是切實增強領導幹部的法治和制度意識。黨的十八大報告明確提出，要提高領導幹部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力。黨的十九大報告再次強調，各級黨組織和全體黨員要帶頭尊法學法守法用法，任何組織和個人都不得有超越憲法法律的特權。黨的十九屆四中全會提出，各級黨委和政府以及各級領導幹部要切實強化制度意識，帶頭維護制度權威，做制度執行的表率，帶動全黨全社會自覺尊崇制度、嚴格執行制度、堅決維護制度。只有各級領導幹部這個“關鍵少數”以實際行動帶頭尊法學法守法用法，才能營造辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治氛圍，也才能在全社會形成崇尚法治的風氣。要將法治觀念和制度意識強不強作為衡量幹部德才的重要標準，推動各級領導幹部從內心深處信仰法治、認同法治，尊崇制度、執行制度、維護制度，樹立制度的權威，把制度運作好、執行好，將制度優勢轉化成治理效能，最終實現建設現代化強國的目標。
（作者：馬懷德，中國政法大學校長、教授）
