用最嚴密法治保護區域性生態環境

　　【深入學習宣傳貫徹黨的二十大精神】

　　作者：岳小花（中國社會科學院習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心特約研究員、法學研究所助理研究員）

　　黨的二十大報告指出：“我們要推進美麗中國建設，堅持山水林田湖草沙一體化保護和系統治理，統籌産業結構調整、污染治理、生態保護、應對氣候變化，協同推進降碳、減污、擴綠、增長，推進生態優先、節約集約、綠色低碳發展。”我國國土遼闊、地理類型多樣，一些重要區域的生態保護修復對於國內乃至國際生態環境保護具有特殊重要意義。建設人與自然和諧共生的美麗中國，應堅持山水林田湖草沙一體化保護和系統治理的重要理念，不斷健全完善法治體系、提升監管執法效能、加強司法支撐，用最嚴密法治保護區域性生態環境。

　　從系統工程和全局角度尋求生態環境治理之道

　　改革開放之初，我國面臨的生態環境問題主要是局部環境污染和自然資源破壞問題。這一時期，我國主要針對單個生態環境要素的污染防治，出臺了大氣污染防治法、水污染防治法等專門性法律；對生態環境要素的保護，主要依據森林法、草原法等自然資源開發利用相關的法律。在生態環境監督管理上，實行國務院生態環境保護部門統一監管與地方縣級以上生態環境保護部門及相關部門監管相結合的方式。隨著跨越若干行政區的流域、高原區域的環境污染和生態破壞等區域性生態環境問題的出現，以往這種生態環境治理的思路和方式出現了一些難以應對的問題。

　　習近平總書記指出，“保護生態環境必須依靠制度、依靠法治”“要從系統工程和全局角度尋求新的治理之道，不能再是頭痛醫頭、腳痛醫腳，各管一攤、相互掣肘，而必須統籌兼顧、整體施策、多措並舉，全方位、全地域、全過程開展生態文明建設”。生態系統內各生態環境要素是相互關聯的有機整體，從根本上解決區域性生態環境問題，必須堅持從系統工程和全局角度尋求新的治理之道。黨的十八大以來，黨中央陸續印發《長江經濟帶發展規劃綱要》《黃河流域生態保護和高品質發展規劃綱要》等重要文件。以法治方式推動區域性生態環境保護和可持續發展，需要認真總結區域生態治理實踐中行之有效的政策和制度，以實現區域生態環境保護和可持續發展為目標指引，立足區域生態系統整體保護而非單個生態環境要素保護進行法治佈局，協調地方政府間的利益需求，從而形成區域性生態環境保護的共治格局。

　　發揮立法對區域性生態環境保護的規範引領作用

　　現階段，憲法以及環境保護法體系為區域性生態環境保護奠定了立法基礎。環境保護法通過規定跨行政區域聯合防治協調機制，為區域性生態環境保護搭設了整體框架；草原法、森林法、野生動物保護法、水土保持法等法律對區域內單個生態環境要素保護提供了規範依據；一些地方性法規，如長江、黃河流域的省級水源涵養保護條例、水污染防治條例等，對本地區的生態環境保護工作進行了規制。與此同時，以系統觀和整體論視角觀之，目前的立法還存在生態環境要素保護單行法立法分散化、部門化以及地方立法碎片化的局限，為更好開展區域性生態環境保護，急需出臺更具操作性和規範價值的專門性立法。

　　我國2020年出臺的長江保護法，是我國第一部流域性生態環境保護法律。該法以一體化保護長江流域生態環境為目標，從基本原則、規劃與管控、資源保護、水污染防治、生態環境修復、綠色發展、保障與監督、法律責任等方面作了全面規定，為長江流域生態保護和高品質發展提供保障。可見，區域性生態環境保護立法既是規制區域性生態環境保護工作的專門性立法，也是調控區域生態環境保護、自然資源管理與經濟社會發展的綜合性立法。在現有生態環境保護法律體系下，區域性生態環境保護立法要堅持體系化思維，將維護區域生態正義、保障和實現區域生態安全和生態保護效益作為價值追求，致力於構建統一的區域生態保護秩序；同時，加強與相關立法的銜接與協調，尤其是要與大氣、水、土壤等生態環境要素污染防治和保護相關單行法，防沙治沙、防洪以及生物多樣性保護等相關單行法相協調，以有效調節法律穩定性與生態環境保護變動性之間的張力。

　　　健全跨區域生態環境保護聯合防治和協同保護機制

　　構建和完善區域內地方政府生態環境保護的聯合防治協調機制。地方生態環境監管部門的屬地監管是開展區域性生態環境保護的基礎和前提。地方生態環境監管部門應嚴格執法，對突破區域內生態保護紅線、環境品質底線或資源利用上限的資源破壞或污染環境行為不姑息遷就、不縱容，並不斷優化執法方式提高執法效能。但是，區域生態環境保護的整體性、關聯性、公共性與行政區劃的分割性、政府利益的內在性存在一定矛盾。因此，為實現區域生態環境品質的整體改善，就需要加強地方生態環境主管部門間的協調配合，逐步建立統一的區域生態環境保護規劃、標準、監測和防治措施，以克服屬地管理的弊端，避免或減少生態環境執法中容易出現的地方保護主義。實踐中，為保護長江流域漁業資源，流域內五省市開展“十年禁漁”執法合作，就是通過連接上下游、聯動左右岸而建立的全方位、多領域、深層次的聯合執法機制。

　　優化中央與地方的協同保護機制。我國在一些重要區域設置了生態環境保護督察機構，在重要流域設置了流域主管機構，這些派駐機構與地方生態環境主管部門存在一定的職權交叉。有效保護區域性生態環境，應以區域整體作為執法制度建構基礎，不斷探索中央派駐機構與地方主管部門間的協同執法模式，比如定期開展聯席會議、加強監管執法資訊公開和工作交流，逐步打破行政機構間的縱向科層和橫向部門職責分工，形成更具包容性、開放性的區域生態環境協同保護機制。

　　完善跨區域生態環境公益訴訟制度和司法保護協作機制

　　司法部門應以高品質司法服務助力區域性生態環境保護，以有效防範和震懾區域內污染環境或者破壞自然資源的違法犯罪行為。為保障和服務長江經濟帶發展戰略、黃河流域生態保護和高品質發展戰略，最高人民法院先後出臺有關司法保障和服務的司法解釋、最高人民檢察院出臺服務保障黃河流域生態保護和高品質發展的意見，在案件起訴、案件審判以及司法協作等方面為我國重要區域的生態保護和高品質發展提供全面司法保障。

　　完善跨區域生態環境公益訴訟制度。環境公益訴訟制度是有力打擊生態環境違法犯罪行為、彌補地方執法不足以及維護環境公共利益的重要制度。我國2014年通過修訂環境保護法確立了社會組織提起環境公益訴訟的制度，2017年修訂的民事訴訟法和行政訴訟法正式建立了檢察環境公益訴訟制度。實踐中，為解決區域性生態環境保護的整體性與檢察監督的區域性之間的不適應問題，可以針對一些持續時間長、波及範圍廣、損害後果較嚴重的區域性生態環境重大、疑難案件，探索建立上級檢察機關提起公益訴訟的機制。如此，不僅可以避免各地方檢察機關分別提起訴訟導致的起訴標準不統一、檢察資源浪費等問題，還能更好發揮檢察機關在案件調查、司法鑒定等方面的優勢，以及破除因部門或地方干擾可能造成的阻礙，推動區域性生態環境案件的解決。

　　完善跨區域生態環境集中審判和司法協作機制。跨行政區域的環境資源案件，由於其損害後果或受害主體涉及多個地區，為避免或減少重復訴訟，可依託專門法院如海事法院、森林法院進行審判，或者對跨行政區域環境污染、生態破壞案件探索實行集中審判制度。對區域性生態環境案件，地方司法部門應逐步統一案件起訴和受理標準、裁量標準以及執行力度。此外，健全地方司法部門之間的環境司法協作機制，在案件檢察起訴、立案調查、委託送達、取證、執行以及資訊共用方面加強協作，以提高辦案效率、節省司法資源。