創制性立法：創造性開展地方立法的重要舉措

　　作者：余文斌

　　習近平總書記強調，地方人大及其常委會要按照黨中央關於人大工作的要求，圍繞地方黨委貫徹落實黨中央大政方針的決策部署，結合地方實際，創造性地做好立法、監督等工作，更好助力經濟社會發展和改革攻堅任務。對地方立法而言，創造性做好立法工作，一個重要方面就是加強創制性立法。

　　創制性立法是指地方立法機關就上位法和其他地方尚未立法的事項，或者根據地方特色事務需要，進行法律制度創新的活動。創制性立法具備以下特徵：一是選題原創性。尚未立法的事項是指國家沒有立法，其他地方也沒有立法，屬於本地原創。二是制度創新性。制度創新是創制性立法的核心，即使選題具有原創性，如果內容只是將相關上位法條款進行拼湊，那也不是創制性立法。三是可複製性。創制性立法探索成熟後可以被其他地方立法複製借鑒，甚至被國家立法吸收採納，這是創制性立法的重要價值所在。

　　為何強調創制性立法？一是深入貫徹中央決策部署的重要舉措。地方立法最主要的職能就是通過法定程式使黨的政策、中央精神、國家法律落地生根，解決好法治通達群眾、通達基層的“最後一公里”問題。這就意味著，地方立法肩負著將國家政策通過法治方式轉化為本地工作要求的重要使命。這種轉化不是照抄照搬、直接套用就能完成的，而是需要在領會吃透中央精神基礎上，結合本地經濟社會發展實際，創造性開展立法工作，推動中央決策部署有效實施。二是提高地方立法品質的必由之路。從目前情況看，選題雷同、內容重復、地方特色不明顯、解決問題有效性不足是影響地方立法品質的主要因素。這就需要地方加強創制性立法，在立法選項、起草、審議等各環節，都注重突出特色、強化創新，使得法規更好地反映客觀規律和地方實際需要，實現以良法促進發展、保障善治。三是推動地方改革發展的必然要求。隨著全面深化改革進入攻堅期和深水區，改革觸及深層次利益和重大體制機制調整。立法要主動適應改革需要，積極發揮引導、推動、規範、保障改革的作用。這就意味著，地方立法已經從注重總結實踐經驗、固化已有成果向更加注重改革創新、發揮引領推動作用轉變。特別是近年來黨中央國務院賦予各地改革探索、先行先試的任務越來越重、要求越來越高，這就更加需要地方加強創制性立法，確保重大改革于法有據，並加快形成可複製可推廣的制度成果，為全國提供經驗和樣本。

　　加強創制性立法，一是要把握好人大主導與堅持黨的領導的關係。創制性立法是關係地方發展和人民幸福的重要立法項目，首要的是堅持黨的領導，確保正確政治方向，同時，需要人大發揮主導作用，充分協調平衡各方利益。二是要把握好立法創新與法治統一的關係。創制性立法強調立法創新、制度創設，但必須嚴格遵循立法許可權和程式，嚴守“合法性”底線。三是要把握好立法決策與改革決策的關係。創制性立法都是圍繞地方重大改革任務而展開，要進一步推動立法與改革決策有機高效銜接，通過創制性立法確認改革成果、破解改革難題、引領改革進程。

　　緊扣中心大局，選好立法項目。立項是立法工作的源頭，開展創制性立法，做到精準選題是基礎。一是對準選題方向。重點領域、新興領域是發展的“藍海”，也是創制性立法的“富礦”，要圍繞高品質發展、營商環境、科技創新、生態環保、鄉村振興、社會治理等重點領域，人工智慧、大數據、雲計算、物聯網、區塊鏈等新興領域開展選項。二是提高選題品質。選項時要注重研究論證，突出特色、著眼急需、切合實際，加強立法對必要性、可行性等的研究論證，確保將社會治理急需、人民群眾急盼的立法項目納入年度立法計劃。三是強化選項統籌。省級人大要加強對市州人大立法的統籌指導，引導市州人大著重就本地特有的而上位法沒有規定或不宜解決的問題開展立法，確保把有效的資源用到刀刃上，增強立法的系統性、整體性、協同性。

　　緊扣地方特色，深入調查研究。調查研究是謀事之基、成事之道，沒有調查就沒有發言權，沒有調查就沒有決策權。創制性立法是從“無”到“有”的實踐探索，立法難度大、要求高，破解難題必須依靠深入調查研究。一是廣泛深入調研。深入踐行全過程人民民主，綜合運用基層調研、蹲點調研、沉浸式調研、立法辯論會、聽證會等形式，廣泛徵求社會各方意見，真正做到問需於民、問計於民，把立法調整的社會關係查清，把立法涉及的重點難點摸透。二是強化研究論證。對調查研究獲取的資料要進行深入思考分析，去粗取精、去偽存真，由此及彼、由表及裏，透過現象看本質，把問題的內涵和規律把握準確，使立法決策建立在充分深入的研究論證基礎上。三是借力數字化手段。新形勢下立法創新要實現精準化、精細化，就要學會“用數據説話”。要借助立法資訊化、數字化成果，充分運用大數據把各種問題量化細化並進行分析運算，使立法決策更具科學性和説服力，更加精確對準發展所需、基層所盼和民心所向。

　　緊扣引領推動，強化創設整合。加強創制性立法最終體現的成果是實現法規制度的創設與整合，充分發揮地方立法的引領和推動作用。一是加強人大主導，在準確把握中央精神前提下，對存在不同意見的難點熱點問題，加強溝通協調，充分平衡各方利益訴求，提出有效的思路對策和制度安排，善於在矛盾焦點上“砍一刀”，不能避重就輕、互相推諉、久拖不決。二是加強風險評估，對創制性法規中涉及的重大制度創新，要運用風險效益分析、成本收益分析、綜合評價等方法，圍繞制度合法性、合理性、可控性等問題進行綜合評估。對存在合法性和重大合理性問題或者出臺後可能引發不良社會影響的，要及時修改完善，把握好出臺時機。