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“花了國家錢的部門單位都應公開預算”

2014-04-22 08:50 來源:新京報 字號:       轉發 列印

  跨越十年、歷經三屆人大、兩度成立起草小組,備受關注的預演算法修正案草案,將在今日開幕的十二屆全國人大常委會第八次會議上三審。

  作為遏制政府亂花錢的第一道防線,預演算法素有“經濟憲法”之稱。早在2004年,預演算法就已啟動修訂。最近10年,立法、修法進入“快車道”,但相較同期啟動修訂的其他法律,預演算法修訂頗為波折,一些關鍵問題各方難以達成共識。修訂兩度擱置,數次延期。十八屆三中全會《決定》共8處提及預算,包括“實施全面規範、公開透明的預算制度”、“加強人大預算決算審查監督”等。參與預演算法修訂討論的專家學者表示,這些內容將會在三審稿中得到體現。

  預演算法修訂過程

  1994年3月 現行預演算法審議通過。

  2004年 全國人大成立預演算法修訂領導小組和起草小組,起草小組成員單位包括財政部、國家發改委、審計署等。由於各部門意見不統一等原因,此次修訂最終擱置。

  2009年2月 全國人大常委會預工委、財政部、審計署等部門成立了預演算法修訂領導小組。

  2011年11月 國務院常務會議討論通過了預演算法修正案(草案),並決定提交全國人大常委會審議。

  2011年12月31日 十一屆全國人大常委會初次審議預演算法修正案草案,這次審議沒有對外公開。

  2012年6月 十一屆全國人大常委會二次審議預演算法修正案草案,徵得意見數超過30萬條,打破了全國人大立法史上單項立法徵求意見數紀錄。

  2013年8月 原定三審的預演算法修正案草案“缺席”十二屆全國人大常委會四次會議,三審延期。

  《決定》摘錄

  ●改進預算管理制度。實施全面規範、公開透明的預算制度。

  焦點 1

  公開透明

  “公開的程式內容立法都要明確”

  二審稿提出,“經本級人民代表大會或本級人民代表大會常務委員會批准的預算、預算調整、決算,應當及時向社會公開,但涉及國家秘密的內容除外”。

  但學界普遍認為,上述規定仍模糊、概括。中央財經大學財經研究院院長王雍君表示,“及時向社會公開”中的“及時”,具體指多久?公開的內容是到“類”、“款”、“項”、“目”的哪一個級別?

  此外,目前的預算公開,如上週五公開今年預算的90多個中央部門,公開的方式都是按功能分類,如教育、醫療衛生等。但公眾更期待根據支出的實際用途劃分,如人員工資、獎金、差旅等,呈現預算“怎麼花的”。

  財政部財政科學研究所副所長劉尚希表示,《決定》提出的“實施全面規範、公開透明的預算制度”,具體到立法,就是細化“全口徑公開”,“公開的時間、程式、內容,立法都要明確。全口徑公開首先是全方位,不僅僅是政府部門,凡是花了國家錢的部門和單位,從中央到地方,都應公開‘四本賬’:政府公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保障基金預算。此外,比如公民向某個單位提出公開某些方面的預決算,單位如何回應?該公開哪些賬目?也需明確”。他説。

  《決定》摘錄

  ●加強人大預算決算審查監督、國有資産監督職能。

  焦點 2

  人大監督

  “人大預算審查不應走過場”

  此前兩審中,如何設置人大的預算審查監督權,是最大的爭議焦點之一。二審稿中,“授權立法”條款,即授權國務院和國務院財政部門的條款達10多條。

  復旦大學經濟思想與經濟史研究所所長韋森提出,“授權立法”條款削弱了人大對政府財政的審批監督功能,“把原來應該是人大‘批准’的,改成人大‘審議’了,把該是人大‘審議’的改成由人大‘提出意見’,但具體辦法由國務院及其有關部門制定”。

  王雍君認為,“授權立法”條款達10多條,但草案中沒有任何“非經授權不得開支公款”之類的規定,“《憲法》確立了預算授權原則,規定行政部門按年度向人大呈報預算、決算並由人大審查和批准,‘授權立法’條款不符合法定授權原則”。

  被譽為“中國申請預算公開第一人”的公共預算觀察志願者吳君亮注意到,從去年開始,一些區級政府、市級政府在人大預算監督方面做了有益嘗試。“比如廣州天河區,就規定區人大的財經工委負責預算草案初步審查。區財政局要先向區人大常委會主任會議彙報預算編制,而不是區政府常務會議。區財政局還要根據人大常委會主任會議的意見修改預算草案。”吳君亮説。

  他認為,此舉理順了政府和人大在預算編制監督中的職責,“天河區人大財經委主任林志雲今年初講,過去各部門預算編制完後,先送黨委和政府常委會,常委會都過了,人大還能提出多少不同意見?也就是説,送人大初審有時就成了過場。但現在,一些部門領導為了預算資金,開始主動聯繫人大”。

  他表示,《決定》提出“加強人大預算決算審查監督”,天河區的做法值得借鑒,“審批和監督預算,是立法機構、也就是人大的職責,但有些人認為,財政局和市長、市委書記負責預算,人大只是擺設,走個過場。所以為了爭取預算資金,都往財政局跑,往市長和書記那裏跑,並不把人大放在眼裏”。

  有專家表示,人大預算審查不應走過場。但劉尚希認為,一些地方人大的預算監督力量單薄,“有的地方人大還沒有預算工委,有的地區人大財經委也只有幾個人。強化人大對預算的監督審查,怎樣充實人大的預算監督能力是下一步的重點”。

  《決定》摘錄

  ●建立跨年度預算平衡機制,建立權責發生制的政府綜合財務報告制度,建立規範合理的中央和地方政府債務管理及風險預警機制。

  焦點 3

  地方債

  “地方舉債適度放開原則明朗”

  對於地方政府債務,一、二審稿做了相反安排。一審稿規定,“對地方政府債務實行限額管理”,“國務院確定地方債務的限額,報經全國人民代表大會批准後下達,省級政府按國務院下達的限額舉債,作為赤字列入本級預算調整方案,報本級人大常委會批准”。

  二審稿刪除了上述條款,恢復了現行預演算法的規定,“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制,不列赤字。除法律和國務院另有規定外,地方政府不得發行地方政府債券”。地方政府該不該有發債權?有人認為,一旦放開會影響國家財政安全,但也有人主張,現實中一些地方政府“暗箱”發債,“堵”不如“疏”。

  劉尚希表示,《決定》提出,“建立規範合理的中央和地方政府債務管理及風險預警機制”,“允許地方政府通過發債拓寬城建融資渠道”,因此適度放開的原則已經很明朗了。

  今年全國兩會期間,央行副行長潘功勝、財政部副部長朱光耀也曾公開表示,應修改現行預演算法以及二審稿對地方政府發債的規定,今後會逐步取消中央代發地方債,而由地方政府自行發債。

  ■ 背景

  國家的錢袋子該如何看管?

  自預演算法2004年修訂以來,圍繞國庫該是“經理制”還是“代理制”,央行和財政部的博弈已經是公開的秘密。

  中央財經大學財經研究院院長王雍君稱,“經理制”就是各級政府都在央行開設惟一的“財政存摺”,也就是在央行設置國庫單一賬戶。“代理制”就是央行國庫受財政部門領導、對財政部門負責,財政部門可以不經過人大批准和央行國庫授權,自行在國庫體系之外開設財政專戶,處置、存放公款。

  現行《預演算法》採用的是“經理制”。但二審稿改為“國庫管理的具體辦法由國務院規定”,並賦予了各級財政部門兩項權力:“監督本級國庫辦理的預算收入的收納、劃分、留解、退付及預算支出的撥付業務”;“加強對本級國庫的管理和監督”。

  由於二審稿刪除了央行的“經理國庫”職能,遭到了不少學者的反對。二審後,王雍君、韋森等10多名知名財稅學者曾召開研討會,並向全國人大常委會提交了10多條修改建議,其中一條就是“保留央行的國庫經理地位”。

  王雍君表示,選擇“經理制”還是“代理制”,是國家財政管理的職責分離和權力制衡。在財政管理體系中,財政部門相當於政府的會計,央行相當於出納。保留央行的“經理國庫”職能,有利於監督財政支出行為。

  但財政部財政科學研究所副所長劉尚希表示,具體看管國家“錢袋子”的只能是國家財政,“道理很簡單,國庫管理屬於財政管理,如果以制衡監督的名義,對國庫管理設置兩個責任主體,讓其他部門參與,其結果會是扯皮、低效,協商成本高”。

[責任編輯: 王偉]

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