新一輪經濟改革需打響“三大戰役”

　　土地制度改革 收入分配製度改革 國資和國企管理體制改革

　　30多年來，改革一直是中國社會的主流口號。最近一段時間以來，加快或深化改革已經不僅成了民間和媒體，而且也是一些高層領導的呼籲。放大一些説，現在幾乎全世界都在談改革，但對改革的理解，人們相當不同，這是許多已經陷入困境或危機的國家變革起來阻力重重的原因。各家有各家的難處。中國的難處究竟在哪，如何破局，是對當代中國人的挑戰。鬍子眉毛一把抓，不能破解複雜系統問題。下面，將聚焦經濟改革主要矛盾，剖解分歧與共識，從而探尋改革的空間和通道。

　　經濟改革真正分歧是

　　市場的産權基礎

　　中國改革是從經濟體制起步的。1984年中央提出“有計劃的商品經濟”和1992年提出建立“社會主義市場經濟”的目標，是經濟體制改革兩個標誌性的轉捩點，大體上結束了經濟體制改革初期在方向上的搖擺和分歧。

　　到了今天，各種産品的價格基本市場化，剩下少量的能源公用事業的價格要繼續改革也沒有分歧，只是要平衡通貨膨脹壓力與城鎮居民對這類産品和服務價格調整的抵制，並不是一個簡單的“要不要”或“敢不敢”改革的問題。甚至生産要素的價格市場化，金融市場進一步自由化，方向也沒有大的分歧，只是如何兼顧國內經濟和國際市場的風雲變幻，如何權衡搞活金融與防範風險的關係，從而審時度勢作出精準決策的問題。現在爭論最多的，浮在表面的是政府與市場的關係和邊界問題，而真正分歧的實質是市場的産權基礎，其中主要是城市的國企問題和農村的土地問題。

　　政府與市場的關係和邊界，本來是個全球性的問題。西方經濟學的入門教科書都會説明，現代經濟是混合經濟，即政府與市場的混合經濟。這一點在統計意義上也是正確的：現代西方國家由政府支配的收入大體佔一個國家國民生産總值的三分之一到二分之一左右。政府的份額和作用是大還是小，在各國均不相同，也各有利弊優劣，難以分出高下。如北歐國家政府份額很大，但政府為人民做的事也多，收支平衡，情況尚好。美國政府的份額小些，但以小搏大入不敷出，財政赤字驚人，故麻煩不小。也正因如此，在現代西方國家乃至主要新興經濟體，極端國家主義或極端市場主義都沒有什麼市場。真正的挑戰是選擇適合自己國情和經濟發展階段的政府與市場的恰當混合。

　　中國的情況則有自己相當的特殊性。因為我們從政府包攬一切的計劃經濟走來，市場取向的改革在初期曆盡艱辛，政府權力過大和過於集中的問題至今也並未真正解決。因此一段時間以來，市場化已經成為方向和正確的代名詞。

　　當然，如果市場的邏輯真的那麼美好和有效，這個世界的問題就變得相當簡單了：因為人們乾脆選擇一個沒有或極少政府的市場社會就可免除一切煩惱。可惜這不是我們生活的真實世界。至少從上個世紀30年代以來，即便在以個人自由著稱的西方發達國家，政府的規模與作用都在顯著擴大。究其原因，從根本上説是由於市場本身的運作需要有外部的強制力去維持秩序和公正，以防範市場交換中人們自身“既是天使又是魔鬼”的兩面性。同時，也是由於廣泛存在的外部性和市場競爭內生的壟斷大大限制了市場運作的範圍和有效性。從邏輯上説，小商品生産者的自由競爭是市場運作的理想狀態。但我們知道，在18世紀中小商品生産的鼎盛時期，市場既受制于封建枷鎖和行會壁壘，也受制于交易規模和生産能力，從而生産者和消費者的真實生活都並不美妙。因此，市場的內在邏輯就會導致生産的積聚和集中，進而推動市場規模與邊界的擴展，這就是資本主義給市場經濟帶來真正繁榮的歷史過程。規模經濟、人皆渴望的對壟斷性利潤的追求、資訊不對稱和品牌效應等等，都推動寡頭的産生。

　　相對而非絕對壟斷的寡頭競爭成為現代市場經濟的主要特色。寡頭所享有的一定壟斷權力和壟斷利潤，使他們不僅有能力滿足消費需求，而且有可能從事鉅額前瞻性的研發和投入，從而能夠引導和創造需求。消費者在得到極大的滿足的同時，也在被不自覺的誘導甚至誤導。資本主義市場經濟的馬太效應和它一次次毀滅性的重生，導致了對市場的外部干預和監管的必要性。這樣，即便為了市場本身的秩序和發展，政府的角色就一直如影隨形。當然，政府更不是一個省油的角色，它在解決問題的同時也在製造問題。

　　這是我們為什麼説政府與市場關係的爭論是表面的。因為我們只能生活在既有政府又有市場的混合經濟之中。就中國而言，我們今天既存在市場化不足的問題，其實也已經存在著在若干領域過度市場化，商業利益的追逐侵蝕了社會公正和人文價值的問題。實際上，現在經濟改革面臨的真正挑戰是社會主義市場經濟到底能否成立，其産權基礎是否就是國企，而後者又與市場經濟能否相容。雖然從改革伊始，國企改革的口號就是政企分離，後來成立了國資委，文件中又加上了政資分離，但實際上這些年來又有政企更分不開的趨向。改革向何處去，在經濟領域，除了土地制度以外，焦點就是國企國資向何處去。

　　此外，我們還面臨一個發展中大國無法回避的財富分配問題。當今世界是一個寡頭競爭的市場結構。國企可以退出，央企可以消失，但寡頭本身一定存在。掌控國家經濟命脈的企業，無論銀行、保險、證券，還是油田、礦山、電信、電力，沒了央企，要麼給外資，要麼就是家族寡頭了。我國本世紀之交在中小國企和集體企業搞的改制歷史説明，公企改制，無論是分是賣，過不了多久，企業還是落入原企業高管或相關權勢者手中。因此這種改制既很難公平，改制後的財富分配，就更加懸殊驚人。

　　經濟改革

　　要全面打響“三大戰役”

　　新一輪的改革從哪起步，絕非易事。要成功地推動中國這個有著根深蒂固文化傳統的龐大社會的現代化轉變而既不停滯又不脫軌，要選擇的改革突破必須切中中國在這個歷史發展階段上問題的癥結和要害，同時能夠凝聚體制內外最大程度的共識，打開發展和改革的新通道，從而為後續的改革路徑延伸奠定基礎。1980年的中國改革是從回看過去實在不起眼的農村家庭承包起步，它卻真真實實地啟動了中國社會整體轉變的樞紐。那麼，今天，哪是我們開啟改革新征程的起點呢？

　　土地制度可能是再次啟動全面改革的邏輯起點。首先，經濟成長是中國剛剛進入中等收入門檻後能否成功實現現代化轉型的最大挑戰。在全球經濟低速增長的大背景下，中國經濟持續高增長的最大推動力是其剛剛拉開帷幕的城市化。而城市化就是農民的市民化，是農民離開鄉村到城市落戶的過程。這裡的一個關鍵性的制度安排就是農民原先佔用的鄉村土地和他們要去落戶的城市非農土地的轉換關係，城市化的主體即農民工及其家屬要成為享受城市化土地增值收益的主體。顯然，糾正迄今為止的人口城市化與土地城市化的脫節，解決佔中國人口多數、已經和將要進城的農民工及其家屬的安居問題，直接關係到城市的規劃佈局和發展模式、服務業等第三産業的協調和健康發展，以及城鄉間巨大的財産和收入差距的縮小與彌合。

　　其次，中國城市房地産價格多年來的翻番攀升，是現行的城市土地的壟斷供應和土地拍賣的土地財政制度的直接産物。高企的城市房價，不僅嚴重擠壓了工薪階層的消費需求，構成農民進城高不可攀的屏障，擴大了居民之間的財産與收入差距，還拴牢了靠土地財政過活的地方政府和綁架了銀行和金融系統。但正如已經有太多國家的教訓説明，依靠房地産來刺激和維繫經濟繁榮，都難免最終以泡沫破滅、金融危機與經濟動蕩、增長中斷為慘痛代價。因此，土地制度改革是化解房地産泡沫和金融風險的治本之策。

　　其三，正如我國上個世紀80年代鄉鎮企業異軍突起，農民離土不離鄉的鄉村工業化曾經發生過一定的歷史作用，但終究因為其巨大的環境資源代價和規模不經濟而退出歷史舞臺。我國迄今所走的農民工外出打工、離鄉不離土的工業化城市化道路，雖然在一個階段中降低了工業化和城市化的成本，推動了經濟增長並使中國成為世界工廠，但其對勞動力素質和農業現代化的負面影響已經日益突出。特別是新生代農民工已極少可能返回鄉村但仍屬農村戶籍人口，平分農村資源，使農地的規模使用和農戶的專業化經營受到極大阻礙。可以認為，目前我國農民家庭的普遍兼業化已經嚴重阻塞了農業現代化發展的各種可能空間。

　　最後，由於壟斷與土地財政造成的農用地與非農用地的巨大利益差，在鄉村土地上興建各種小産權房屢禁不止、尾大不掉，造成了這個領域法治的全面鬆弛與普遍破壞。而近年來實行的城鄉建設用地增減掛鉤制度，推翻了土地市場依位置定價的黃金法則，以建設用地計劃指標的置換和交易，顛覆了土地市場的基本交易規律。在增減掛鉤的巨大利益驅動下，各種強行合併村莊、趕農民上樓以及廉價掠奪農民宅基地、承包地的現象屢屢出現。因此，解決土地問題已經既是當務之急，又是啟動整個制度改革和經濟發展的樞紐性環節。而土地制度改革的核心，又是其方向的確定和可行的制度設計。

　　新一輪改革的第二役需要直指貧富差距和收入分配。如果改革導致貧富兩極分化，改革就失敗了。今天我們已經面臨這樣的現實危險。中國貧富懸殊的主要原因首先是初次分配之前資源分配的嚴重不均等。一部分人依靠對土地、礦産和制度資源的強勢佔有，預先註定了他們在分配中的絕對優勢地位，使得絕大多數工薪階層終其一生也難以企及別人財富的一個零頭。其次是二次分配的制度不公與軟弱無力，使得整個社會財富和收入的分配偏離了公平正義。

　　如同當年只有借土地承包的成功才能進軍城市改革一樣，必須待土地制度改革順利推進，方可真正啟動這場戰役。此役真正展開，不僅可以全面遏制貧富差距的擴大，而且可以大大增加收入和財産的透明度。大力削除社會福利和制度性資源分配的居民歧視，減少一般民眾主要負擔的間接稅和社保交費，增加和開徵按財産和收入負擔的直接稅，包括開徵固定資産稅、遺産稅、贈與稅乃至移民脫籍補稅等，都會是這個所有改革方案中的必要配件。

　　第三役是改革國有資産和國有企業管理體制。國企私有化，其他效用也許不少，但嚴重惡化財富和收入分配，恐怕不可避免。改革的整個方向是全面推進已經中斷乃至倒退多年的政企政資分開。這是中央的文件中早已確定的方向和路徑，並無決策或意識形態的障礙，而且符合現代企業制度的規範和要求。問題的關鍵，一是要有政企分割的大決心，二是要有好的制度與機制設計，二者缺一不可。重啟國資國企的改革，輿論上正確，國際上主動，經濟上實惠，只要有好的制度設計，可以順水行舟。

　　當然，經濟更不用説社會領域需要啟動的改革尚多，可以逐一謀劃。然以上三項，則茲事體大，牽一髮動全身，故列為主攻事項。 　　□東南大學教授 華生

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