北京人口猛增超過承載力 人才準入門檻將提高

　　北京市市長王安順在市委全會報告中談到人口調控時表示，要堅持“以業控人”，修訂産業準入目錄、人才準入政策；堅持做實做細“以房管人”、“以證管人”，制定房屋租賃條例，推廣組織化管理模式，實施居住證制度，強化流動人口基礎登記辦證工作，做到實有人口服務管理全覆蓋。

　　正確的人口調控政策恰恰是對北京市以往經濟發展方式所帶來的負外部性的一種糾正，是針對拼投資、拼土地、拼規模的粗放型經濟發展方式的一種對策。恰當的人口調控政策能夠實現城市勞動力供給和城市勞動力發展的更高層次的匹配，從而為通過科技進步和創新實現經濟的戰略轉型提供必需的勞動力條件。

　　霧霾瀰漫、交通擁堵、人口急劇增加……大城市病困擾著古老又嶄新的北京。在市委全會上，市委書記郭金龍提出全面打響治理“城市病”的攻堅戰。對於人口調控，市長王安順在市委全會報告中表示，要堅持“以業控人”、“以房管人”、“以證管人”。

　　觀氣色

　　人口發展現三大矛盾

　　從1978年改革開放以來，北京市常住人口總量從871.5萬增長到2012年底的2069.3萬人，年均增長2.6%。而自2000年以來，北京市常住人口數量進入了一個快速增長階段，年均增長3.5%。

　　北京人口發展面臨的突出矛盾表現為總量矛盾、結構矛盾和分佈矛盾三大方面。

　　總量矛盾是人口總量與資源、環境約束的矛盾。到2012年北京常住人口總量已經超過2069萬。但以“城市建設用地”與“可利用總水量”為硬約束條件，在當前資源環境條件下，北京人口的承載力在1500萬-1600萬人之間。今後一段時期每年人口增長預計仍將保持40萬到60萬之間。

　　結構矛盾是人口的就業結構與北京市經濟社會發展需要不匹配。

　　北京人口發展中勞動年齡人口比重下降，但適齡勞動力需求上升。隨著北京經濟結構的轉型和發展，服務業比重的不斷提升，高科技産業的不斷發展，對青壯年勞動者數量的需求日益增加。

　　分佈矛盾是北京人口分佈與社會管理、公共服務、基礎設施不匹配所形成的矛盾。首先，城市功能核心區人口密度過高，引發了交通擁堵、環境惡化等問題。其次，近年來，常住外來人口中居住于城市功能拓展區比重超過50%，尤其集中于城鄉接合部地區，而這一地區恰好是社會管理、公共服務薄弱地帶。

　　聽聲息

　　習慣了大城市的擁擠

　　從外地小縣城來北京看女兒的王阿姨從擁擠的地鐵上“逃”下來，愣在站臺上。上車時車門開啟的瞬間，她被車廂內人擠人的景象嚇住了。維持秩序的工作人員推了她一把，上車，車門關閉，她融入到了一個在小縣城從未經歷過的世界。

　　這種擁擠，讓王阿姨覺得像是要出什麼事情的前奏，心慌氣短。身後一個小夥子，腦袋擱在她的肩膀上，沒地方放的雙手上舉著“投降”。

　　“北京怎麼到處都是人啊。”這是她對首都北京最深刻的印象。她開始不明白女兒、女婿為什麼要在如此擁擠的城市中打拼。換作小城市，早晨上班，中午還能回家裏吃飯午休，街面上的擁擠只偶爾出現在過年的時候。

　　女兒小敏則已經習慣了大城市的這種特有的擁擠。辛苦唸書，通過高新科技人才引進來到北京落戶，如今，小敏已經成為一名“新北京人”。

　　“世界上最遠的距離不是生與死，而是你在五環我也在五環”的段子，小敏每次聽了都覺得好笑而無奈。給客戶送緊急材料，堵在路上被老闆罵哭過，她也曾在冬日的早晨深陷霧霾，心情沮喪。但在她看來，北京的機會、北京發達的資訊、北京的文化氛圍、北京的時尚與前衛都深深地吸引著她。

　　在這座城市，小敏建立了小家。但隨著年齡的增長，小敏的擔憂日益加重：她希望給自己未來的孩子一個不擁擠的清澈童年。

　　問症狀

　　控制人口與發展矛盾

　　來京工作的小敏內心的糾結在於她曾經最為欣賞的首都的開放包容與人口調控治理之間的矛盾。北京社科院副研究員羅瑞芳對此深有體會。她指出，北京的人口調控政策首先應當在堅持以公平正義的態度對待在京的各類群體的基礎上進行，不能以個別群體的利益犧牲其他群體的利益，更不能維持和固化不正當的既得利益；其次，公平正義基礎上的人口調控並不意味著絕對相同地對待每個人，更不意味著每個人擁有絕對的自由和權利，而是要求以明確的、清晰的政策實現合乎社會福祉的目標，在維護整體社會共同利益、增進社會福祉的考慮下對人們的自由和權利做出合理的限制；再次，人口調控的政策和措施必須在正當程式、公共商談的基礎上取得牢固的正當性。

　　眼下北京必須處理好保持北京市經濟穩定發展和實施人口調控之間的關係。

　　北京經濟的穩定快速發展是保證政府財政收入、實現政府功能的基本條件。流動人口早已經成為北京從業勞動力的主要構成部分。沒有流動人口的支撐，北京經濟難以又好又快地增長。北京市經濟發展需要外來勞動力，而北京市人口調控的目標之一又是控制人口規模，這似乎産生了一定的矛盾。

　　摸脈象

　　引入更多高層次人才

　　正確的人口調控政策恰恰是針對拼投資、拼土地、拼規模的粗放型經濟發展方式的一種對策。恰當的人口調控政策能夠實現城市勞動力供給和城市勞動力發展更高層次的匹配，從而為通過科技進步和創新實現經濟的戰略轉型提供必需的勞動力條件。

　　處理好北京人口調控的屬地化管理和權屬之間的關係也非常重要。

　　羅瑞芳指出，作為國家首都，北京承載了許多國家職能，聚集著大量的國家機關、中央企事業單位等國家機構。從當前現實看，北京市二、三、四環以內是中共中央、全國人大、國務院、全國政協等國家機關及部委所在地，是國家政治中心的主要載體，也是北京市行政機構和外省市駐京機構聚集地。這些中央行政單位不僅帶來了豐富的物流、人流和資訊流，更形成了大量的消費需求。這種情況不僅加劇了北京人口的總量矛盾，而且加劇了北京人口的分佈和結構矛盾。一方面北京人口調控需要對流入人口進行統籌的屬地管理，但另一方面北京對國家機關、中央企事業單位、軍隊人口、高校招生遷入等行為缺乏有效約束。

　　中藥方

　　環首都城市圈應成人口“分流渠”

　　1 【發展方式】

　　調整結構推進創新

　　市人大常委會的一份關於“合理調控城市人口規模，加強城市流動人口服務和管理”的專題調研為北京人口調控提供了藥方。

　　加快發展方式轉變，調整優化産業結構，堅持走科技創新之路，大力發展高端産業。

　　市場經濟條件下，政府對人口的過快增長，既不能聽之任之，也不能簡單地用行政手段加以限制。面對新形勢，調控人口規模需要新的思路。報告認為有什麼樣的經濟規模和經濟結構，就有什麼樣的人口規模和人口結構，而對一個地區發展什麼樣的産業，産業規模發展到多大，政府是能夠有所作為的。必須堅持首都經濟的發展方向，通過大力推進科技創新，調整優化産業結構，來調控人口結構和規模，充分發揮首都的科技、人才、資訊優勢，大力發展知識和技術密集型産業，大力發展生産性服務業、文化創意産業、高新技術産業和現代製造業。要調整本市房地産業發展的指導思想，以著力解決現有常住人口的住房需求為主，加快建立健全基本住房保障制度。

　　2 【政策幫扶】

　　促勞動力充分就業

　　調研認為，各級政府應該將現有人口中城鎮失業人員、新增勞動力和農村富餘勞動力在二、三産業實現就業，作為一項戰略性工作來抓。特別是要為那些在城鎮化進程中失去土地的農民、轉居的農民就業，包括常住流動人口子女就業，創造便捷條件。要加強對本地區就業崗位總量以及勞動力就業情況的宏觀調控，健全公共就業服務網路，制定、完善促進就業的政策，鼓勵和支援用人單位招用現有適用勞動力，擴大政府購買公共服務的力度，大力發展社區公益性崗位，增加當地就業困難人員的就業途徑。積極開發適合郊區農民的公益性就業崗位。要加大職業技能培訓工作力度，提高各類職業技能培訓工作的針對性和實效性。通過促進現有人口充分就業，降低對流動人口新的需求，以達到從總體上調控人口規模的目標。

　　加強對流動人口合法權益的保護，切實解決他們的困難和實際問題。

　　要堅持依法保護流動人口的合法權益。對已就業的流動人口，要嚴格按照國家和本市的要求，為其上齊各項社會保險，要嚴格規範勞動用工行為。

　　3 【人口管理】

　　綜合管理協調發展

　　建議完善人口綜合管理體制，建立人口發展協調機制。

　　人口調控問題牽涉面廣，涉及的管理部門和單位多，部門間職能、職責交叉，靠一個部門、一個地區難以單獨完成調控目標。建議在市級層面完善人口綜合管理體制，建立人口發展協調機制，由市政府領導牽頭，發展改革委、公安局、規劃委、人口計生委、住房和城鄉建設委、人社局、經濟資訊委等市政府相關部門以及中央有關部門參加，統籌規劃實施首都人口調控工作，做到長期有戰略，中期有規劃，年度有計劃。對發展新區流動人口逐年加速增長情況，市政府要高度重視，研究具體應對措施。統一人口政策出口，統籌人口發展戰略研究，做到既有權威性，又有全面性，努力實現首都人口和經濟、社會、資源、環境協調發展。

　　北京社科院副研究員羅瑞芳建議，區域協調發展，推動環首都圈城市網路發展，形成分流人口的“分流渠”和“水庫群”。

　　她指出，北京在邁向世界城市的過程中，在人口、資源、環境等方面面臨著一系列發展瓶頸，僅僅依靠北京自身已很難解決，必須通過首都圈地區的協調發展，才能實現北京建設世界城市的發展目標。

　　西藥方

　　合理佈局人口擴大容納能力

　　美國：衛星城

　　疏解中心城人口規模

　　為響應美國政府1950年代在郊區興建小城市的建議，以及1960年代示範城市試驗計劃，紐約在其周邊地區新建了一些小城鎮。這些小城鎮有三個顯著的特點：一是都有高速公路與紐約中心城相連接，車程一個小時左右，交通非常便利；二是基礎設施齊全，除有足夠的停車設施和大型商場外，還有劇院、飯館、運動場等娛樂休閒設施；三是綠化程度高，環境優美，與紐約中心區存在的噪聲、污染相比具有顯著優勢。這些衛星城鎮的建立，疏解了紐約中心城區的人口規模，優化了人口的空間分佈。

　　英國：大都市圈

　　大區域內合理佈局

　　英國政府為了應對倫敦人口過於集中帶來的交通擁堵、生態環境惡化、失業增加等問題，于19世紀70年代開始，採用城市群佈局的方式在地域上組成一個相互關聯、相互依賴的倫敦-伯明翰-利物浦-曼徹斯特城市群，該都市圈以倫敦-利物浦為軸線，包括大倫敦地區、伯明翰、謝菲爾德、利物浦、曼徹斯特等大城市和眾多的小城鎮；這一地區是産業革命後英國主要的生産基地和經濟核心區，總面積約4.5萬平方公里，人口3650萬。倫敦都市圈相對於單個城市來説，確實聚焦了城市的各種功能，擴大了城市的容納能力，人口在大區域內得到合理佈局。

　　日本：升級産業結構

　　工業擴張受到限制

　　在高速增長期（1955-1970），各類産業設施進一步向東京和首都圈地區聚集，城市交通堵塞、基礎設施不足、居住環境惡劣、開敞空間缺乏等城市問題日益嚴重。面對這種情況，1958年“第一次首都圈整治規劃”和1963年“東京都長期規劃”中，均提出規劃的首要任務是“控制並分散人口和産業設施的過度集中”。為了疏散産業，1959年通過《工業控制法》，在首都圈內的部分城市，對一定規模以上的工業、大學等設施的新增項目進行控制。實施後，工業設施建設和擴張受到嚴格限制，尤其是大型工廠，逐步向地價比較低的地方遷移。進入20世紀60年代後期，東京人口增長明顯放慢。隨著經濟的發展，東京周邊地區經濟發展很快，並且伴隨東京市區很多大型企業的搬遷，就業機會增加很多，減少了人口流動，導致外地遷入東京人數相對減少。

　　T04、T05版采寫京華時報記者張然