新型城鎮化如何突出以人為本？

　　2013年，黨的十八屆三中全會、中央城鎮化工作會議、中央農村工作會議相繼召開，三大會議都著力強調，堅持走新型城鎮化道路，突出以人為本。新型城鎮化新在哪，怎樣實現從農民到市民的轉變，如何解決城鎮化進程中出現的共性問題？

　　對此，國務院發展研究中心副主任韓俊、中國國際經濟交流中心常務副理事長鄭新立等專家22日在“第四屆中國縣域經濟發展高層論壇”上發表了獨到見解。本報記者採訪了這次論壇。現精編部分內容，以饗讀者。

　　國務院發展研究中心副主任韓俊：轉移農業人口是最大任務

　　新型城鎮化新在哪？在中央城鎮化工作會議上對此高度概括，新型城鎮化必須需以人為本、綠色低碳、智慧，做到産業的發展，就業的轉移、公共服務的提供和人口聚集相統一。

　　城鎮化不是簡單的搞房地産，必須創造越來越多的就業，有了就業後要提供公共服務和人口的落戶定居問題。而且，還要做到城鄉統籌，實現城鄉發展的一體化。

　　根據預測，到2030年，城鎮化率可能會接近70% ，這時農村還有接近四億人口。所以，中國現代化一定是城鎮化和新農村建設的雙輪驅動。我主要從“三農”的角度來談一些觀點：

　　自黨的十八大以來，新的一屆中央領導集體就事關“三農”改革發展，提出一些列新的理念、新的判斷和新的舉措，為我們做好新階段的“三農”工作提供了基本的遵循。習近平總書記多次講：“小康不小康，關鍵看老鄉。”他講，農業還是“四化同步”的短腿，農村還是全面建成小康社會的短板。我們在新型城鎮化過程中，最應避免出現農業的萎縮、農村的荒蕪。習近平總書記在去年年底召開的中央農村工作會議上提出：“中國要強，農業必須強；中國要美，農村必須美；中國要富，農民必須富。”

　　中國糧食自足是政治問題

　　經過三十五年的改革開放，我國的農業發展進入了新的階段，農業佔國民生産總值的比重已經下降，2012年是10.1%；農業就業比重持續下降，2012年只有33.6%；農民收入增長來源由過去主要依賴農業轉向越來越依賴非農産業，2012年農民的每人平均純收入來自種植業只佔26.6%；同時我國重要的農産品對國際市場依賴程度越來越高，比如2012年糧食的年度自給率已經降到88.4%，大豆的自給率只有18.1%。

　　可以看到，中國絕對是農業大國，但不是農業強國。農業仍然是現代化建設、中國經濟工作最突出的一個薄弱環節。舉一些表現，農産品的供求總體上是偏緊的，農産品品質安全問題仍然突出，農業比較效益仍然很低，農業生産基礎設施仍然薄弱，農業抵禦各種風險能力不強，農業要素加速外流，農業生産方式和流通方式仍然落後。農業發展當中怎麼防止萎縮，這不是抽象問題，是實實在在必須回答的問題，要讓農業強起來，必須要立足國情，還要順應時代的要求。李克強總理強調，一定要走出一條生産技術先進、經營規模適度，市場競爭力強，生態環境可持續的中國特色新型的農業現代化道路。因此，新型城鎮化一定要在“四化”同步這個大的宏觀背景下來進行定位和思考。

　　把飯碗牢牢端在自己手上，始終掌握好糧食安全的主動權

　　世界上真正強大的國家都有能力自己解決吃飯問題，從政治上來看，中國絕不能依靠進口來解決13億人口吃飯問題。我們國家去年糧食消費量大約是6.8億噸，國內産量已經超過了6億噸，國際市場的糧食貿易量是3.3億噸，中國的糧食自給率繼續不斷地下降，不僅會有一天在國際市場可能買不到我們需要的糧食，而且，如果糧食進口過多也會給低收入國家糧食安全、全球糧食安全帶來不利的影響。

　　今年，中央對糧食安全戰略有一個新的概括：以我為主，立足國內，確保産能、適度進口，科技支撐。加快構建符合中國國情的國家糧食安全的保障體系，核心是不斷地提高國內糧食的綜合生産能力，提升統籌利用國際農業資源和市場的能力，做到穀物基本自給。

　　要讓人民吃上放心的實物，確保農産品品質和食品安全

　　從國內情況來看，農産品和食品的安全，涉及到從田頭到餐桌的農業和食品産業的整個産業鏈，各個環節都存在不安全的因素。必須要借鑒國際經驗，圍繞著凈化産地環節，保證投資品品質，規範生産者行為，嚴格市場準入。關鍵環節是要用最嚴謹科學的標準、最嚴格的監管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責，才有最透明的知情，通過政府、産業界、消費者、媒體、科研機構等各個方面密切配合相互協作，堅持源頭治理、標本兼治，真正建立從田頭到餐桌全過程的農産品品質和食品安全的控制體系，保證人民的舌尖上的安全。

　　特別強調資訊透明問題，資訊透明是各個國家政府行使食品安全監管職能的重要準則。目前我們國家食品安全資訊蒐集發佈很多，在資訊蒐集發佈等方面，需要有一個明確的分工，整合各個方面的資訊，形成統一科學、權威的食品安全資訊、評估和預警體系，唯有資訊透明，才能夠使政府、産業界、消費者、媒體得到良好的溝通，消除隔閡，避免偏見。

　　強化對農業的支援和保護，改善農業生産的條件

　　農業是一個社會效益高、自身效益低的産業，市場失靈在農業中表現得更突出。市場機制在農業資源的配置當中，發揮決定性的作用，但是國家也必須強化對農業的支援和保護。

　　之所以糧食十連增，最重要的保證是過去十年不斷地加大農業支援和保護，改善農業生産的條件。當前中央針對農業基礎仍然非常薄弱的現實，明確提出公共財政一定堅持把“三農”作為支出重點。今年中央一號文件明確地講，要優先保證“三農”投入穩定增長。同時下一步國家進一步完善農業補貼政策，新型農業經營主體，加大糧食生産大縣扶持力度。特別是，下一階段中央提出加快發展新型農村合作金融，在管理民主、運作規範、帶動力強的農民合作社和供銷合作社的基礎上培育發展農村的合作金融，切實改善農村金融服務。

　　城鎮化絕不是趕農民上樓

　　近年來，工業和城市的污染繼續向農村轉移，農村地區三廢排放量和污染量呈加倍增長的趨勢。例如，化肥、農藥的使用量大、強度高、流失量很大，耕地地下水受到污染，局部地區重金屬的污染進入集中多發期，飼料、農膜使用量非常大，污染加劇，畜牧業、水産養殖業集約化發展造成新的污染，面廣量大。農村的環境普遍在很多地區是臟亂差，生活垃圾露天隨意堆放，生活污水全部直排，農作物秸稈65%以上沒有被有效利用。農村生活燃料當中，清潔能源佔的比重非常低，各種農業面源污染、生活污染、工業的點源污染造成農村的水質污染，空氣污染，大氣渾濁。這些污染直接危害農業生産，農村飲水安全，直接危害農民的身體健康。許多研究表明，農村人口中由於水環境污染密切相關的惡性腫瘤死亡率在明顯上升，而且是顯著高於城市；農村污染導致群體性事件頻發，成為影響社會安定的重要因素。

　　黨的十八大和十八屆三中全會對生態文明建設提出了明確要求，要讓農村美起來是億萬農民的共同心願，把農村建設成農民的幸福家園，是我們生態文明建設的重要內容。

　　要以解決地少、水缺的資源環境約束問題為導向

　　要加大農業污染治理的力度，大力發展迴圈農業、生態農業，形成資源節約和環境友好型的農業發展方式。今年中央一號文件對此作出重大部署，例如重金屬超標的這些耕地污染修復問題和華北地區地下水巨大漏洞綜合治理等問題，今年開始國家財政要投入鉅資進行綜合治理，真正做到讓一部分土地也要休養生息。

　　因地制宜搞好農村人居環境的綜合整治

　　儘快改變許多地方污水亂排、垃圾亂扔、秸稈亂燒等臟亂差狀況，國家要加大農村飲水安全工程的支援力度，讓農民喝上乾淨的水；加快農村公路的建設，讓農民走上平坦的路；大力發展可再生能源，讓農民燒上清潔的氣；加大工業污染的治理力度，禁止工業污染下鄉，逐步實現工業污水和生活污水的集中處理。

　　科學規劃農村發展，要保留鄉村的風貌

　　保留鄉村的風貌，特別是要防止走形變樣，絕對不能照搬城市建設那一套路子，搞得“農村不像農村，城市不像城市”。中央提出不能強行撤並村莊，不能趕農民上樓，讓農村美起來絕對不是趕農民上樓，要禁挖山、慎砍樹，不填湖，少拆房。

　　“三農”問題關鍵是農民致富

　　近年來，國家惠農、強農政策力度非常大，農村的勞動力向城市和非農産業轉移速度非常快。去年農民工總量已經接近2.7億人，雖然工資年年漲，但是城鄉收入差距依然很大。讓農民富起來，要比讓農業強起來和讓農村美起來更難實現。

　　為什麼城鄉收入差距這麼大的局面得不到改變，主要原因是在市場經濟中，農村的各種資源被大量重組，農業在資源配置中處於不利地位；農産品價格明顯偏低，農民工工資明顯偏低，農村土地補償價格明顯偏低，農業、農村、農民在初次分配和再次分配中均處於不利地位。最近在全國的205個村莊的5165農戶進行的入戶調查中發現，60%的家庭中有人外出打工；外出農戶家庭平均人口4.6人，外出兩人，留在農村2.6人，其中有1.6人為60歲以上的老人。在快速的城鎮化中，人離開了農村，農村未富先老。目前農村的留守老人五千萬，留守婦女4100萬，留守兒童6000萬。因此，農民不能因農致富，農民離開農村，農村一定會成為荒蕪的農村、留守的農村，成為記憶中的故園。

　　可以説，農村的發展説到底是怎麼富裕農民問題。如果解決13億人的吃飯問題是我們治國理政的頭等大事，解決8億多農民的富裕問題是現代化進程中的最大難題。現階段，新型城鎮化過程當中，破解“三農”難題根本上講就是破解農民增收致富。

　　以解決地怎麼種為導向，加快構建新型農業經營體系

　　如今，農村每人平均耕地面積2.8畝、戶均7.15畝；中國經營十畝以下農戶，佔家庭承包比重85%。小規模分散家庭經營方式存在明顯局限性。基於對河南的調查，一個農戶全家種一年地的收益，相當於一個勞動力在外打工一個月的收入。

　　只有引導農民流轉承包土地的經營權，讓更少的農民種更多的地，才能夠保證務農合理收入，能夠保證當農民有更多的收益。但是，引導土地流轉、發展生産規模這件事，不能著急，不能拔苗助長，不能片面追求土地流轉快、經營規模大，不能搞強迫命令，不能搞大躍進，一定要尊重農民的意願，維護農民的權益，把選擇權交給農民，讓農民唱主角。態度應是扶持但不包辦，引導但不替代，一定要做到在土地流轉過程中真正惠民、利民、富民。

　　以保障農民財産權益為導向，開闢農民增加收益的新渠道

　　賦予農民更多的土地財産權，在惠民、富民的基礎上，為農民發一張具有明確法律效力土地承包權的證書，宅基地使用權的證書。農村確權耕地辦證，按照中央總體部署五年基本完成。發證是形式、確權是核心，一定要讓農民實實在在地感覺到農民是土地的主人。在工業化、城鎮化過程當中，一定要給農民保留土地，讓農民更多地來分享土地的收益，要允許農民利用集體的非農建設用地，在符合國家規劃和用途管制的前提下，建設一些物業，讓農民取得初步收益，實現按股分紅。給農民土地的權利，就是給農民效益。

　　以解決錢從那裏來為導向，提高農村公共服務水準

　　這幾年中央財政對於“三農”投入力度非常大，2012年，中央財政支出當中，用於“三農”支出佔19.2%。儘管如此，公共資源在城鄉的分配失衡問題仍然很突出，公共財政覆蓋農村力度不夠，不能滿足農業發展、農村發展的實際需求，到2020年實現公共服務基本均等化的目標，難點、重點都在農村。必須以農民能夠享受同城市居民基本均衡的公共産品和公共服務為目標，加快建立覆蓋城鄉的公共財政體制，真正做到讓公共財政的陽光照到農村每個角落，讓每個農民都能感受到公共財政陽光雨露滋潤。

　　以解決人往哪去為導向，有序推進農業轉移人口的市民化

　　去年中央經濟工作會議六大任務中的第一大任務就是糧食安全，去年城鎮化工作會議部署的第一項任務就是農業轉移人口的市民化。2.69億農民工若不能夠在城市安居樂業，如果長期奔波在城鄉之間，這種不徹底的轉移方式起不到減少農民、使土地向務農勞動力穩定流轉和集中的作用。我們國家“三農”問題這麼突出，城鄉的收入差距這麼大，根本原因還在於農業人口轉移不徹底、農業勞動生産率水準低，只有減少農民、轉移農民、增加市民，只有根本上改變城鄉資源配置，才能夠為發展現代農業創造條件，才能富裕農民和繁榮農村。

　　推進農民工的市民化是大勢所趨，必須改革戶籍制度，逐步地把符合條件的農業轉移人口轉為城市的永久居民，促進農民工共用改革發展的成果，這是新型城鎮化最重要的一項任務。