光明日報:進一步調整財權、財力與事權的關係

　　數據來源：中國國家統計局

　　數據來源：中國國家統計局

　　所謂財權，是指各級政府依法享有的籌集收入的權力，主要包括稅權、收費權及發債權。所謂財力，是指各級政府在一定時期內擁有的以貨幣表示的財政資源，來源於本級政府稅收、上級政府轉移支付、非稅收入及各種政府債務等。所謂事權，是指一級政府在公共産品或服務中應承擔的任務和職責。財政體制的完善，實際上就是對財權、財力與事權之間關係的恰當處理。1994年分稅制改革把“財權與事權相匹配”作為基本原則，黨的十七大和十八大報告都提出“健全中央和地方財力與事權相匹配的體制”，這表明，我國財政體制改革的原則和目標已由“財權與事權相匹配”轉為“財力與事權相匹配”。但理論界對此問題並沒有形成統一認識，因此有必要對應該如何處理財權、財力與事權之間的關係這一深化財政體制改革無法回避的問題進行深入探討。

　　與事權相匹配的應當是財力而非財權

　　合理劃分中央政府與地方政府的事權，是恰當處理財權、財力與事權之間關係的前提。在各級政府之間劃分事權，實際上就是政府職能在各級政府之間的劃分，即，界定各級政府各自應該提供哪些公共産品或服務，其實質是支出責任的劃分。只要搞清各級政府各自應該提供哪些公共産品或服務，並且使其擁有足夠的財力來彌補提供公共産品或服務的成本，就不會影響政府職能的履行和經濟的有效運作。因此，財力直接決定一級政府能否順利提供公共産品或服務，財力應當與事權相匹配，而財權不一定要與事權相匹配。

　　無論是單一制國家還是聯邦制國家，中央政府對地方政府進行有效控制都是十分必要的。從經濟方面講，中央政府對地方政府的有效控制是實現地區間經濟均衡發展的需要。中央政府一方面通過集中財權約束地方政府的行為，另一方面通過集中財力並建立規範的財政轉移支付制度實現地區間公共産品或服務的均等化，從而促進地區間經濟均衡發展。一般情況下，擁有較大的財權才可能擁有較多的財力，中央政府集中財權不僅是約束地方政府行為的需要，也是其能夠集中財力並通過轉移支付促進地區間公共産品或服務均等化的前提。具體地説，中央政府通過其擁有的財權所獲得的財力應大於本級政府提供公共産品或服務所需的財力，地方政府通過其擁有的財權所獲得的財力應小于本級政府提供公共産品或服務所需的財力，中央政府通過轉移支付將其結余財力轉移給地方政府，從而實現地區間經濟均衡發展的目標，地方的財力缺口也得以彌補。這説明，財權不應當與事權相匹配，中央政府擁有較大的財權，地方政府擁有較小的財權，由此造成的財力與事權的不匹配通過轉移支付來解決，是一種合理的制度框架。

　　如果把宏觀經濟調控看作中央政府的一項公共服務，可以説，中央政府的財權、財力與事權都是相匹配的。但對於地方政府而言，強調財權與事權相匹配反而不具有合理性。一國中央政府財權的集中程度不僅僅受中央與地方事權劃分的影響，還受該國政治體制、經濟體制、政府預算制度、民主化與法治化程度、歷史和文化等因素的制約。不論一國中央政府集中財權的程度高低，通過健全的財政轉移支付制度最終實現財力與事權相匹配，使中央和地方政府提供公共産品或服務的成本得以彌補，始終是規範政府間財政關係的一個重要方面。

　　集中財權是實行分稅制國家的通行做法

　　從實踐來看，中央政府集中財權並通過轉移支付實現財力與事權相匹配是實行分稅制國家的普遍做法。由於大多數西方國家政府收入的絕大部分來源於稅收，非稅收入所佔比重很低，因此稅權狀況基本上能反映其財權狀況。

　　稅權的核心是稅收立法權。目前，西方實行分稅制國家稅收立法權的劃分可分為集權型、分權型、相對集權型三種模式。集權型的特點是稅收立法權高度集中于中央，地方政府無稅收立法權。這種模式主要適用於計劃性較強、經濟發展相對平衡、政治上集權的單一制國家，例如法國、英國、義大利、瑞典、韓國。分權型的特點是稅收立法權在中央與地方政府間適當分解，聯邦、州、地方各級政府都有獨立的稅收立法權。這種模式主要適用於市場經濟發達、經濟發展相對不平衡、法律機制健全、政權下放較多的聯邦制國家。美國、加拿大是分權型的典型。相對集權型的特點是主要稅收立法權集中于中央，地方政府享有一定的稅收立法權，中央政府擁有中央稅和一些影響大的地方稅的立法權，州政府享有一些地方性稅種的立法權，而州以下的行政區無稅收立法權。這種模式既存在於某些聯邦制國家，也分佈于某些單一制國家，例如德國和日本。

　　在稅收立法權的劃分中，中央政府居於主導地位是以上三種模式的共性。與稅收立法權集中相一致，大多數實行分稅制國家中央政府集中的財力遠高於其支出需要，而地方政府則存在較大的收支缺口，收支不對稱通過轉移支付來解決是這些國家通行的做法。

　　建立財力與事權相匹配財政體制的路徑選擇

　　從遠期看，建立財力與事權相匹配的財政體制，應當在合理劃分中央與地方政府事權的基礎上，合理配置其財權，使中央政府能夠集中財權財力，地方政府只擁有有限的財權，並建立規範的財政轉移支付制度以實現財力與事權的匹配。

　　其中，合理配置財權是關鍵。應當在規範非稅收入的基礎上賦予地方政府一定的徵稅權和發債權，其前提是地方立法機構能夠對地方政府進行有效約束，這依賴於完善的政府預算制度，目前看在短期內難以實現。另外，財權的合理配置會涉及行政層級改革，這也不是短期內能夠實現的。因此，近期建立財力與事權相匹配的財政體制只能通過事權上移和財力下移來實現。

　　所謂事權上移，是指將一部分不適合較低層級政府承擔的事權轉移至較高層級政府，或者共同承擔。1994年分稅制改革的重點是在中央與地方間劃分收入，實現了財力上移，但並沒有合理界定中央與地方政府的事權與支出責任。近期事權上移的重點應放在義務教育、醫療衛生和社會保障幾個方面，提高中央和省級政府的支出比例，其依據在於：義務教育具有很強的區域外溢性，提供均等的義務教育有利於收入分配公平目標的實現，是中央政府應該承擔的責任；醫療與義務教育具有類似之處，醫療服務的均等化有利於實現收入分配公平；同理，公共衛生亦具有明顯的區域外溢性；而社會保障的收入再分配性質決定了中央政府負有社會保障支出責任。從實踐來看，大多數市場經濟國家的義務教育、醫療衛生和社會保障支出的較大比例，都是由中央政府承擔或者由中央政府與層級較高的地方政府共同承擔。

　　所謂財力下移，是指通過建立規範的財政轉移支付制度，將一部分中央政府集中的財力轉移給地方政府。近期財力下移應從以下幾個方面著手：一是加大轉移支付力度。二是優化轉移支付結構，清理專項轉移支付，提高一般性轉移支付比重。三是儘快設計一套科學的公式以確定轉移支付金額，即用“因素法”取代“基數法”來確定轉移支付的金額，以保證轉移支付過程的客觀公平。四是健全財政轉移支付監督機制。重點是完善並嚴格實施《預演算法》，將所有轉移支付資金納入地方預算，提高專項轉移支付的透明度，使地方人大能夠對全部轉移支付資金進行監督。五是儘快出臺《財政轉移支付法》，將財政轉移支付制度的目標、轉移支付形式、具體用途、計算公式、監督形式、處罰規則等，以法律的形式明確規定。

　　(史興旺 焦建國 作者單位：首都經濟貿易大學財政稅務學院；《中國經濟時報》研究所)

[責任編輯： 王偉]