波蘭如何促進中小企業參與公共採購

　　談到中小企業,就不得不提到它在歐盟經濟體中的重要地位。在歐洲,超過99%的企業都是中小企業,這些企業提供了約三分之二的私營企業就業機會並貢獻給歐洲超過一半的總附加值。從這些數據中不難看出,中小企業可謂是歐洲經濟的骨幹,它們不僅創造了社會財富,促進了經濟增長,還在創新和研發方面發揮著關鍵作用。

　　然而,中小企業所面臨的法律合規方面的高成本與信貸市場的不平等也難以被忽視,這些不平等使得中小企業在與大公司的競爭中時常處於劣勢地位。同時,小企業參與競標的競爭力也相對較弱,很容易造成投標者不充足而無法實現有效競爭的情形發生,而設立中小企業補貼和調整分配製度則可有效避免這一情形的發生,並推動中小企業更多參與公共採購並從中獲利。本文以波蘭的法律體系與實踐為例,找尋有助於推動中小企業更廣泛地參與公共採購市場規則的途徑。PPL扶持中小企業的舉措

　　波蘭的公共採購法(PPL)是一項有助於中小企業更廣泛參與並執行公共採購的法案。在實際中採購人鮮少能意識到,是否遵循公共採購法將直接或間接地決定中小企業供應商參與公共採購的可能性。因此,提高採購人在這方面的認識以及對公共採購法的認同就顯得尤為重要。當然,健全完備的律法體系並非是決定中小企業參與公共採購市場的唯一因素,事實上,如何對現有律法體系進行規範操作並有效運作十分關鍵。對此,波蘭政府規定公共管理部門應支援創業發展,特別是支援微型企業與中小型企業的發展,PPL中明確了在促進中小企業參與公共採購市場的條款上,包括但不限於以下幾方面:一是依託其他實體。一般來説,供應商可以選擇向與其無法律關係的實體尋求專業知識和經驗、技術能力、員工實操能力或金融等方面的支援。在這類情況下,供應商需向採購人證明自身有執行採購合約併合格完成合約的能力。PPL並未向採購人提供任何準則,他們要求供應商向採購人提供書面保證,確認他們把必備資源用於採購合約的執行中,而非其他經營行為。立法者強調,確認把必要資源用於執行採購合約的證明,可以按照上述提到的書面形式提交。

　　PPL中落實依託另一實體能力這一條款,可顯著降低中小企業參與公共採購的難度,使他們更容易獲得並完成公共採購合約,中小企業則可以獲得證明自身也有能力完成合約,及符合相應資質標準的合格證。二是分包。分包是中小型企業參與公共採購的有效途徑,儘管它不是最理想的解決方案,這是由於分包常常會帶來低報酬以及對採購合約執行過程産生一些不可忽視的衝擊,因此供應商對分包的方式並非完全滿意。同時,由於不是以總承包商身份,而是作為分包商的微型企業與中小型企業,很可能沒有機會向採購人展示他們的創新解決方案,儘管如此,分包卻在通常情況下是中小企業參與公共採購活動的唯一方式。

　　按照PPL的規定,採購人可以規定供應商需獨自完成工程或服務採購合約的基本部分,以及選址或安裝工作是採購合約的一部分。然而,PPL指出此規定不適用於供應商依託其他實體的情況,採購人可以要求供應商註明他打算外包給分包商的採購合約部分,或提供計劃依託的滿足資質標準要求的分包商的名稱。如果供應商沒有指明具體的分包部分,那意味著供應商需要自己來完成這部分採購合約。

　　這方面的變化將構成一項修正案,補充進入PPL條款中。該條款規定,採購供應商身份確認後,禁止對最終採購合約中與投標相關的內容進行顯著改變,除非採購人在採購合約更正中或投標書中承認這種變動,同時要對變動進行明確的闡釋。一般來説,從該PPL的角度來看,如果這一部分中供應商本人符合資格標準並排除了分包資格,則分包項目範圍的改變可以視為採購合約中的無關輕重的修訂部分。三是以劃分份額或分批次招標的形式授予採購合約。中小企業進入公共採購市場面臨的障礙之一是採購人在制定採購合約標的物時,往往採用保守常規的方式,即傾向於盡可能地計算出計劃採購的貨物和服務的總量。很明顯,採購合約標的物範圍越廣,採購合約價值越高,而中小型企業無論是人力資源、技術能力還是財務經濟能力方面都是有限的。

　　然而,PPL設想提供給採購人一項文書,允許其以一種中小企業可以參與採購項目並成功遞交投標書的形式來定義採購合約標的物。例如,劃分標的物份額或分批次招標形式開展招標活動,或是允許對其中一項或多項份額進行投標。採購人在限定採購合約標的物標準時,大的、昂貴和複雜的採購合約的苛刻標準,往往超出中小企業的範圍,若用價格相對較低或較不複雜的採購合約作為標準,則會為中小企業供應商成功競得採購合約開闢道路,這也可能使採購人獲得更具有競爭力的投標者,擴大潛在承包商範圍。此外,這種方式,承包當局可確保以較低的價格完成大量公共採購合約。四是預付款給供應商。PPL規定採購合約簽訂後,採購人可提前支付供應商採購款。預付款的操作需滿足一些基本要求,否則不能進行預付款。首先,採購人必須在採購合約通知或招標規格中有預付款的可能性。其次,如果採購合約利用歐盟預算資金、歐盟(EFTA)授予的無需退還的財政援助或者上述範圍外無需退還的外援資金進行預付款。

　　對使用採購合約融資資金來源的限制並不適用於公共工程合約。授予工程採購合約,採購人制定預付款計劃即可,不用考慮採購合約資助資金的類型。此外,上述限制並不適用於當地政府部門和協會或公共財政領域的其他實體,這些機構由地方政府單位監督管理。

　　預付款得以促成採購合約有兩個值得一提的原因。首先,法律層面而言,預付款有助於促進競爭,因為通過接收預付款,供應商能夠使用採購人的資金執行並完成公共採購合約,避免了需要借助貸款來執行,等同於以較低的投標價格中標。在另一方面,預付款應被視為使人們有可能更廣泛的從中小企業中挖掘潛力供應商。微型、中小型企業不具有大型企業水準的財務能力,複雜、長期和昂貴的公共採購合約可能會給其造成相當大的財政負擔。在這種情況下,預付款形式甚至比它們在完成一個項目的某個階段後付款或定期付款更有效。前者允許供應商事先利用採購人的資金執行採購合約,部分付款只有在採購合約規定的部分已經完成才能實現。當然,即使後者這種付款對供應商來説也比單一的最終付款更具吸引力。

　　五是在公共採購合約的支付上提供保障。對於中小企業來説,項目的付款週期也是一個關鍵問題。在一般情況下,不管誰是採購合約主體,採購款的付款週期應當按照合同自由原則,由合約主體商議而定。PPL對中小企有有特殊保護,它規定採購人應在30天的期限內付採購款給供應商。PPL在很大程度上增強了對分包方的保護,不止是工程範疇,其範圍已擴展到貨物和服務採購。因此貨物、服務分包方可規避當總承包方未履行職責時,被採購人強制執行賠償的風險。尋找能平衡多方利益的解決方案在歐盟市場發展的法律之下對中小企業表現出明顯的傾向性並不容易實現,一個可以被推廣到歐洲和其他國家實施的通用理想模型也不存在。我們應該尋找一個能夠平衡多方利益相關者(包括中小型企業),實現公平競爭的解決方案。這個方案在很大程度上取決於採購人的態度,以及對公共採購程式和採購合同的監管。在討論通過促進中小企業參與公共採購來促進市場發展的可實施措施時,還有一些可以納入考慮的常見問題,如允許採購合約分批次進行,以及多樣化競標形式;提供充足的時間準備,並對公共採購招標項目進行推介;抵制惡性低價競標;直接支付給分包商;更頻繁地使用多標準嚴格的採購合約而不是根據最優惠的價格標準來選擇最佳投標項目等。政策制定者在規劃有利於中小企業的法律措施時,其更為重要的意義在於應提高採購人及其他國家機構對企業家精神在國家經濟發展中所起作用的認識,從而實現對採購人及其承包商都十分有利的公共採購實施方案。(張明柳編譯)