賈康：房地産稅立法應明確“調節高端”

　　關於直接稅和當前較有爭議的房地産稅問題，首先應放置在總體稅制改革背景理解。在全面改革的頂層規劃之下，必須解決在“現代治理”、“全面改革”、“法治化”取向之下，如何實質性推進制度建設，而稅制改革是必然要解決的問題。建設現代國家和現代社會，必須匹配現代稅制。十八屆三中全會提出，要逐步提高直接稅比重。這個大的思路涉及到社會在新發展階段如何降低總體“稅收痛苦”，在體現稅收籌集收入功能的同時發揮調節功能。在上述背景下，稅制改革帶有“牽一髮動全身”的特點，也更需要呼應納稅人意識、公民意識上升所提出的一系列新的訴求和化解相關的糾結。

　　稅收三論錯在哪

　　在多年研究財稅過程中，筆者碰到了不少稅收調節中明顯存在的錯誤思維取向，大體可概括為“稅收三論”，但在實際生活裏卻可以觀察到這些取嚮往往很有影響。

　　“稅收三論”中的“第一論”，是實際生活中有時候會冒出一種“稅收萬能論”，認為改革開放初期強調用經濟手段調節經濟生活，稅收在籌集收入的同時要發揮杠桿調節作用，於是什麼事情來了都希望稅收調節，甚至因此設置了不少匪夷所思的稅種，如上世紀80年代的“燒油特別稅”等。當然，隨著改革深入，人們對稅收作用有了更為深刻的了解，現在“稅收萬能論”已經越來越不是主要傾向。

　　第二論是在實際生活中間，在不少具體的管理環節上，不再強調稅收調這個調那個，特別是一些工作中有畏難情緒時，實際滑入一種調節方面的“稅收無用論”。這種“稅收無用論”在學理上很難有系統化論述，在實際生活裏卻大有市場，現在還往往出現“稅收作用是有限的”的説法。稅收作用當然是有限的，經濟生活裏存在那麼多變數，稅收只是其中一個。但“稅收作用是有限論”的背後，卻潛藏非常消極的態度。比如收入分配問題，有觀點認為收入分配調節方面稅收作用是有限的，應主要依靠公平競爭和機會均等。這裡其實存在嚴重的認識誤區，因為收入分配可分為初次分配和再分配的，初次分配更強調的是公平競爭、機會均等，而再分配階段稅收調節作用是無可回避的，這時再強調稅收作用的有限而再滑入初次分配的邏輯，實際上是認為稅收無用無為，是一種在學理上存在明顯偏頗的認識框架。

　　第三論也是近幾年很有影響的説法之一，即“自然演變論”。持此論者強調，拿我國直接稅發展和其他經濟體的稅收發展做一個比較，要回到一個所謂“自然演變過程”的認識框架上，即我國現在發展階段還比較低，不要想像在比較低的階段上直接稅能發揮多少作用。拿著這個邏輯往下推，那麼中國稅制改革就沒什麼可塑性。這樣的邏輯等於否定了稅制改革的必要性。“稅收法定”當然有歷史性的“水到渠成”問題，但稅制決不是自生自定，是要通過立法，需有一個塑造制度的努力過程。稅收制度建設必然要求有能夠發揮主觀作用的主體，即立法機構牽頭優化稅制。

　　從批判“稅收三論”可以看出，稅制不是萬能的，但在建設中國社會主義市場經濟、推進經濟社會轉軌過程中，不考慮稅制改革是萬萬不能的。

　　立法應加快推進

　　現在實際生活裏建立現代稅制很典型的困難問題——直接稅比重如何提高？説了這麼多年的在住房保有環節、不動産保有環節的房地産稅，關鍵就在於從無到有形成合理的稅負調節。

　　事實上，早在十幾年前有關部門曾經以物業稅概念，通過文件的確定在國內找了六個地區，後來擴大為十個地區，進行模擬空轉的試點，希望將這個稅制推進到改革、運作的狀態。後來，感覺以物業稅的概念實操，要經過立法程式比較複雜，又知道現實生活中有急迫的需要，於是就走了捷徑：由於1986年出臺的《中華人民共和國房産稅暫行條例》，授權國務院制定具體實施規則，於是在上述授權之下，啟動了上海、重慶兩地房産稅試點，使這兩地在住房保有環節上，或者針對增量，或者對一部分存量加一些高端增量，從原來完全無稅負狀態進入有稅負狀態。這個改革總體來説，符合“逐步提高直接稅比重”的大方向，也是一個在敏感的、牽一髮動全身的重要環節上值得肯定的改革嘗試。

　　十八屆三中全會明確要求，“加快房地産稅立法並適時推進改革”，有人將此解讀為立法先行，所以必須等待立法過程的完成再依法執行房地産稅。如果從改革實際的“時間表”來看，2015-2016年很關鍵。最順利的情況(只能是理論假設)是，2015年通過一審、二審、三審，也很可能四審，還要徵求社會各方意見，還要看這個程式怎麼往前發展。決策層要求，2016年財稅配套改革重點和基本事項要見眉目。如果按照上述要求，筆者認為必須爭取2016年完成房地産稅立法審批，2017年就不是擴大試點範圍的問題，而是有適應性地在國內各行政區依法執行。

　　在此背景下，應肯定房地産稅的正面效應。房地産總體調控不僅是市場和産業問題，也是保障房“托好底”，實現房地産市場健康發展的統籌協調、雙軌協調。在房地産市場上，住房概念的産權房、商品房需要有一個保有環節的稅負來優化和調整各方面利益預期，使供需狀態盡可能趨向於平衡，減少泡沫，以此提高市場與産業的健康度，提高土地集約利用程度。房地産稅也會激發空置房轉入租房市場或交易市場，這都是資源配置的優化。從長期來看，此稅雖然不能改變中心區域(即還要不斷擴大的建成區)的不動産(包括住房)均價上揚曲線的大趨勢，但會使上揚曲線的斜率不那麼高，這對整個社會生活來説也是一種正面效應。

　　此外，房地産稅還有一系列其他正面效應：第一，配合地方稅體系建設，解決1994年分稅分級財政體制框架在中國省以下怎麼落實的全局性問題，對地方稅體系會有特別獨特的重要貢獻。第二，房地産稅會在收入分配方面産生一定影響，優化收入分配和財産配置，實現“抽肥補瘦”的功能。第三，房地産稅對我國以後的稅制結構有所貢獻，即逐步實現從當前間接稅比重過高向提高直接稅比重轉變。第四，房地産稅客觀上應該配置在地方基層，覆蓋社區和地方低端轄區，政府需要讓資訊最大限度地透明化，認真徵求和體現民意，促進民主化、法治化的相關制度建設的過程，同時提高公民參與度和公共事務決策方能力。

　　明確“調節高端”

　　在可以預見的歷史時期內，中國要推行房地産稅制改革不能簡單照搬美國的普遍徵收模式。美國是一平方米就徵一平方米的稅，中國必須給出第一單位的扣除，扣除以後調節高端。那麼，第一單位扣的是一套房，還是扣每人平均平方米？這可以討論，各有利弊，但一定要堅持“調節高端”的思路。在全面改革未實質性解決收入分配合理化問題之前，對所有的住房都徵收保有環節稅，會遭到普通大眾的抵觸和反對。因此在房地産稅立法過程中，有必要明確扣除第一單位。

　　要建立房地産稅制度框架，需要一定的歷史耐心。這個框架建立後，將是一個不可逆轉的趨勢，將使直接稅慢慢起更大作用。可以預見，將來我國將形成以下幾種直接稅：住房保有環節稅，個人所得稅改革，以及未來要研究開徵的遺産和贈予稅。房地産稅改革首先是落實全面改革部署裏必須經受的歷史性考驗。

　　現在的房地産市場的表現也令人有些困惑。有觀點認為，房地産市場已呈下滑趨勢，如再推出房地産稅制改革，房地産市場會不會崩盤？其實我認為，房地産市場的相關主體都早已有預調整，在這種預期下對空置房的消化過程其實已經在進行。我認為，不能因為現在房地産市場出現調整與分化，就動搖房産稅改革的決心，大方向之下總體實施條件還是具備的。房地産市場的調整與分化，形成了一個使市場走向健康的良好契機，總體來説是盤整、調適，這個調整又結合了經濟“新常態”。在這個過程中間，政府的取消限購、更多地運用經濟手段等，都是適應性調整，都是值得肯定的政府職能定位。再往後還要看政府推進改革的制度建設能不能在房地産市場問題上經受考驗：面對這麼多困難棘手的問題，按照建立健康可持續的現代市場經濟邏輯，逐步提高直接稅比重。