無錫試點進城農民用土地置換城鎮住房和社保

　　←↑總面積8000多畝的無錫市惠山精細蔬菜産業園，幾年前還散落著4個行政村和1個社區，居住著2200多位農民。

　　破題

　　上周，位於深圳市寶安區福永街道鳳凰社區的一塊原農村集體工業用地成功以掛牌方式出讓，並以1.16億元成交。這是今年1月18日深圳啟動新一輪“土改”後，首宗上市流轉的集體工業用地；也是全國首宗原農村集體土地不經政府徵地直接進入市場流轉。

　　1987年12月1日，以深圳土地“第一拍”為標誌的土地制度改革至今仍為人稱道；而上周的農地“第一拍”，更是黨的十八屆三中全會和中央城鎮化工作會議明確“建立城鄉統一的建設用地市場”、“賦予農民更多財産權利”以來的最新突破，廣東因此也再次成為了土地制度改革的先鋒。

　　推動農村集體土地與國有土地同價同權，其核心是讓農民分享城鎮化的紅利，也有助於解決傳統城鎮化中“半市民化”的後遺症，實現真正“人的城鎮化”。國家統計局數據顯示，1978年到2012年，全國城鎮化率從17.92%提升到52.57%，達到世界平均水準。但據第六次人口普查，實際上戶籍城鎮化率僅27.7%，超過3億農民工仍處於“半市民化”狀態。要根本解決這一問題，除了戶籍制度改革和加大基本公共服務的投入，允許進城農民利用原有土地獲得進城的“第一桶金”非常關鍵。

　　當然，農村土地集體所有制度之根本不能動搖，如何既讓進城農民分享城鎮化的紅利，又保證農村土地、特別是18億畝耕地不流失？改革需要找到微妙的平衡點。

　　目前除廣東外，不少地方都試圖在現有土地管理制度框架下先行先試小步突破，其中，江蘇無錫率先推行的農村宅基地“雙置換一轉化”利用城鄉建設用地增減掛鉤政策，覆蓋面積之廣，惠農力度之大，頗具借鑒意義。

　　●文/圖 南方日報記者 盧軼 發自無錫、廣州

　　取經

　　四村一社區

　　連成萬頃良田

　　根據無錫市“雙置換一轉化”方案，村民宅基地住房面積可1：1置換成保障房，最大置換面積可達250平方米。原土地承包經營權則置換成為城鎮社保：16歲以下的村民可一次性補償6000元；16歲-男50歲/女45歲的適齡工作村民可將農齡以2：1折換為工齡接入城鎮社保；男50歲/女45歲-男60歲/女55歲的村民可選擇接入社保或享受政府保養，政府保養標準為每人每月610元；男60歲/女55歲以上退休年齡段的村民則統一享受政府保養。此外，原村集體則成立社區股份合作社，將集體資産量化折股分到村民人頭，實現了村民帶股進城享受分紅。

　　12月11日，南下的冷空氣吹散了困擾多日的霧霾。走進無錫市惠山精細蔬菜産業園，一派田成方、路成框、林成網、渠通暢的景象。

　　你也許想不到，這片總面積8000多畝的蔬菜基地上，幾年前還散落著楊西園村、秦巷村、五秦村、天壽村等4個行政村和一個社區，居住著2200多位農民。

　　老楊也是其中一個。這天他起了個大早：“今天有批萵筍要收，好早點送給客戶。”老楊是惠山精細蔬菜産業園所在的無錫萬頃良田項目的一名負責人。如今雖然仍工作在田間，但祖祖輩輩都是農民的他，其實已是一個“城裏人”了。他説，原來的土地置換了商品房和社保，原村集體成立了股份合作社每年都有分紅，再加上現在這份工資，日子過得很紅火。

　　老楊原屬的楊西園村緊挨著惠山區洛社鎮。洛社鎮距離無錫市區僅12公里，總人口超過20萬人，稱得上是無錫城的一個衛星城。在蘇南地區，洛社的工商業頗具盛名，是蘇南鄉鎮企業的發祥地之一，素有“小無錫”的美譽。

　　隨著洛社鎮的發展，建設用地的需求越來越大。但農地被徵用後，一次性的徵地補償並不能很好地解決失地農民的出路問題。老楊説：“村裏本來就人多地少，那段時間村裏老有徵地，看著洛社越來越發達，我們村民卻分享不到甜頭，大家怨氣不少。”

　　楊西園村終於在2009年迎來了華麗轉身。那一年，無錫市系統性地開始推進以土地承包經營權置換城鎮社會保障，以農村住宅置換城鎮住房保障以及村集體資産確權量化折股的“雙置換一轉化”工程。簡單來説，進城農民用土地置換了住房和社保，和國家分享了土地溢價收益，也就間接實現了同地同權。

　　對“雙置換一轉化”頗有研究的無錫市委農辦綜合管理處處長何建升介紹，這一方面是迎合城鎮化的大趨勢，但最主要的還是為了還歷史欠賬。他説，歷史上無錫的徵地拆遷主要遺留了兩類問題，一是拆房留地，農民新的住房離土地很遠，導致人地分離；二是徵地留房，失地農民沒有土地收益也就無法承接城鎮社保。

　　此外，無錫每人平均耕地面積本來就非常小，經歷了鄉鎮企業快速發展的時期，“村村點火戶戶冒煙”的狀況導致農村面貌雜亂無章，不利於管理。何建升説，從趨勢來説，也應該將人集中到社區，將零散的土地集中規模化經營。

　　就這樣，楊西園村召開村民大會，表決通過了全村參加“雙置換一轉化”的動議。

　　和楊西園村一起參與這次“雙置換一轉化”的還有秦巷村、五秦村、天壽村等3個行政村和石塘灣社區。整個項目涉及農戶681戶2247人。村民騰退的宅基地等建設用地被復墾整理，再加上原農用地的平整，僅新增耕地就達到916畝。由此，原本高低錯落的8000多畝土地被連接成片，當地形象地將這個項目稱為“萬頃良田工程”。

　　村民本地就業

　　住進新保障房

　　4年以來，首先是城鎮化率的大幅提高：2009年大約在65%-68%之間，預計今年可以達到72%-75%；更重要的是100萬人從原新農保接入到了城鎮社保，標準大幅提高：其中市區（含惠山區和西山區）完成26萬人，江陰縣完成30萬人，無錫新區和濱湖區所有農民全部都已享受城市待遇，市區範圍也僅剩18萬農民需要解決。

　　跟著老楊走進蔬菜大棚，不少人正忙著收萵筍，老楊不時還交代幾句。他説，整個“萬頃良田工程”目前已經成立了益家康、萬壽河、裕興草菇等多家農業合作社，不僅村集體入股，還引進了先進的農業企業。“現在不光村民可以實現本地就業，還可以提供崗位給外來人口。”

　　據洛社鎮統計，這些耕地全部用於種植精細蔬菜，包括青菜、芹菜、萵苣、豆苗、黃瓜等，標準化生産和産業化的經營方式使每畝地年凈收益達到5000元。而僅以復墾新增的916畝耕地計算，每年就可以凈增收益458萬元。

　　從大棚出來，老楊又帶領記者到了不遠處的安置小區。這個名叫孟裏花苑的小區正在建設當中，幾棟超高層建築拔地而起接近封頂。“電梯樓，有車庫”，老楊得意地介紹道。

　　一位村民也來查看工程進度，70歲上下的樣子，精神很好。他説，原來宅基地拆遷後，現在家裏暫時租著房子，就盼著工程完工能搬進新房。

　　“儘管過渡期間政府會補貼租金，但租房子總沒有住自己的房子踏實”。他高興地告訴記者，他原來的宅基地1：1折換了兩套房子，一套80平方米，一套130平方米，“現在孩子大了在外面工作，我們只需要住一套房，另一套出租又是一筆收入”。

　　他給記者算了一筆賬：他們老兩口每月可拿到1220元政府保養，每年村集體還有每人幾千塊錢的分紅，再加上以後的房租，養老完全夠了。

　　何建升介紹，2009年“雙置換一轉化”依託徵地拆遷開始大力推進，“只要涉及徵地拆遷的，就一律納入進來”，此外則以“政府引導，百姓自願”的原則發動農民轉化為市民。

　　他還介紹了下一步無錫“雙置換一轉化”的目標：西山、惠山區剩餘的18萬人將力爭全部完成保障；江陰縣在試點的基礎上將繼續擴大範圍；目前還未推進工作的宜興縣則通過“即徵即保”逐步推開。

　　雙置換一轉化

　　須有兩大前提

　　一是當地政府必須像無錫這樣具有很強的財力，二是當地農民不能再靠土地為生，充分就業率非常重要。

　　無錫市“雙置換一轉化”的順利推進，得益於城鄉建設用地增減掛鉤政策的應用。

　　所謂增減掛鉤，通俗地説就是將農村建設用地與城鎮建設用地直接掛鉤，若農村整理復墾建設用地增加了耕地，城鎮可對應增加相應面積建設用地。2006年，江蘇等五省市被國土資源部列為首批試點。

　　何建升説，這就解決了兩個重要問題：一是可以解決城鎮建設用地吃緊的問題，地方政府有動力去做；二是農村建設用地復墾獲得的城鎮建設用地指標，除用於安置房建設外，可用於商品房建設等發展用地，獲得的土地出讓金是解決“雙置換一轉化”巨大成本的關鍵。

　　何建升介紹，目前無錫完成100萬人的置換成本就超過200億元，如果沒有土地出讓金而靠財政解決，對政府來説是不能承受之重。他又算了一筆賬：目前無錫宅基地復墾面積約3.3萬畝，其中30%約1.2萬畝用於安置房建設，剩餘的約2.1萬畝若按每畝150萬元的出讓價格計，總體300億元的土地出讓金還有盈餘。

　　事實上，在現行土地管理辦法的框架下，農村土地屬農村集體所有，並不能直接入市流轉。若沒有城鄉建設用地增減掛鉤的試點，無錫的“雙置換一轉化”也就沒有了依據。

　　不過，真正在推進過程中，還有不少的障礙。比如，增減掛鉤産生的建設用地指標總量受到控制，“每年省裏分配給無錫的指標只有3000畝”；又比如土地出讓價格並不穩定，“這兩年經濟形勢不太好，土地市場也不景氣，實際上拍出的地價並不高”。何建升説，這樣一來，估算的300億元只是一個理想狀態，實際上依靠土地出讓並不能完全解決“雙置換一轉化”的開支，這就需要財政來兜底。

　　因此談及無錫“雙置換一轉化”模式是否具有推廣價值，何建升説，前提條件是當地政府必須像無錫這樣具有很強的財力，“之前也有欠發達地區來無錫取經的，我們當時就很坦誠，以他們的財力恐怕沒有辦法大範圍實行”。

　　另外一個前提條件當地農民不能再靠土地為生，“充分就業率非常重要，否則土地置換掉了，又沒有達到退休年齡領養老金，沒有工作的話生活怎麼辦？”何建升介紹，無錫市農民的充分就業率達到95%，靠地吃飯的農民僅約15萬人，這也是無錫能夠大範圍推動“雙置換一轉化”的關鍵。

　　落地

　　深圳和東莞試點

　　跳出“增減掛鉤” 實現直接流轉

　　無錫的“雙置換一轉化”以農民的利益為本，立足於讓農民分享改革發展和城鎮化的紅利，令人欽佩。而廣東特別是珠三角和長三角地區一樣都有較強的財力，且農民的充分就業率較高，因此無錫的經驗對廣東頗有借鑒意義。

　　有意義的是，就在記者赴江蘇採訪前不久，無錫市也派出了一個考察團到廣東學習“三舊改造”經驗。正如無錫市國土資源局一位負責人説，在土地制度改革方面，廣東和江蘇都是先行者，都在努力探索經驗。

　　廣東省國土資源廳法規處一名負責人表示，現行的土地管理辦法已經滯後，改是必然的。其中，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價；賦予農民對承包地佔有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能；賦予農民對集體資産股份佔有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權；推進農民住房財産權抵押、擔保、轉讓等都是新型城鎮化的需要。這些在十八屆三中全會已經明確下來。

　　在這一大趨勢下，作為改革開放的先行地，廣東近年也有不少突破。比如今年1月18日，深圳啟動的允許城中村集體建設用地中的工業用地上市流轉的試點，首宗交易也于上周完成；今年5月我省率先在梅州、雲浮、清遠等地啟動的農村土地承包經營權和宅基地抵押貸款試點工作；此外，東莞作為全國土地産權制度改革試點，允許農村宅基地超標面積部分實施有償使用和流轉出讓；農村宅基地實施在本市範圍內轉讓；對以聯合建房形式改變土地用途的農村宅基地實施補交土地出讓金、調整土地用途後流轉出讓；實施流轉出讓集體建設用地使用權和抵押登記等。

　　談到深圳和東莞的試點，江蘇省國土資源廳一位工作人員評價道，目前國內很多試點都是利用城鄉建設用地增減掛鉤的試點政策，而這兩個試點雖然限制仍多，但它們跳出了“增減掛鉤”的框架，實現了直接的流轉，其突破性值得江蘇的學習。上月底，國土資源部在東莞召開全國國土資源依法行政工作會議時，國土資源部副部長胡存智也對東莞的集體土地流轉進行了調研。

　　而深圳完成了首宗農村集體工業用地拍賣外，目前東莞全市已辦理宅基地流轉登記3030宗，面積66.06萬平方米。且這一試點更有望擴大到全省範圍。今年8月公開徵求意見的《廣東省農村宅基地管理辦法（送審稿）》提出，農村宅基地將可以在本鎮、本集體內部流轉。

　　正如《廣東省城鎮化發展“十二五”規劃》中所説，允許轉戶農民在自願基礎上通過市場流轉方式出讓承包地、房屋、合規面積的宅基地並獲得財産收益，將有利於解除農村勞動力進城落戶的後顧之憂，幫助農民獲得進城的“第一桶金”。

　　目前，作為農村集體經營性建設用地、農民土地承包經營權、農戶宅基地流轉的前提工作，農村集體土地所有權的確權登記發證工作在廣東進展迅速。最新數據顯示，廣東共完成農村集體土地確權登記發證140萬多宗，發證率達到99.5%，佔全國已發證總數的五分之一強。此外，全省集體建設用地使用權和宅基地使用權初始登記發證率也完成了96.6%和94%。

　　名詞解釋

　　無錫“雙置換一轉化”模式

　　即以土地承包經營權置換城鎮社會保障，以農村住宅置換城鎮住房保障以及村集體資産確權量化折股的模式。簡單來説，進城農民用土地置換了住房和社保，和國家分享了土地溢價收益，也就間接實現了同地同權。

　　■手記

　　“土改”邏輯不能

　　以城市為中心

　　城鄉二元結構是當前制約城鄉發展一體化的主要障礙，讓廣大農民能夠真正有機會進入城市，分享新型城鎮化的紅利也迫切需要土地制度的改革。

　　但需要明確的是，推動農村集體土地與國有土地同地同價同權的根本目的是維護農民和轉戶農民的財産權利，其本意並非為了滿足城鎮建設用地的需要。住建部副部長胡存智本月接受媒體採訪時也特別強調，包括農村宅基地在內的農村土地管理制度改革，必須堅持集體所有制、用途管制、城鄉統籌、維護農民土地權益四個重要原則。

　　正如習近平總書記所説，“城鎮化不是土地城鎮化，而是人口城鎮化，不要拔苗助長，而要水到渠成，不要急於求成，而要積極穩妥”。改革的推進要穩妥有序，尤其需要預防一些不良傾向。

　　首先是18億畝耕地紅線不能動搖，改革的邏輯不能以城市為中心。須防範借改革突破大規模佔用耕地和基本農田的行為，尤其在接近城市邊緣的地區更需警惕，否則糧食安全無法保證。

　　其次，除了允許農民通過土地獲得財産性收益外，更應該重視如何保障農民的長遠利益，比如社會保障等基本公共服務的跟進，對進城農民進行培訓，創造就業崗位，等等。否則就可能導致前腳洗腳上田，後腳走進“貧民窟”的問題。

　　第三，新型城鎮化應該形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關係，特別是新型城鎮化與農業現代化密不可分。借土地承包經營權流轉的東風，應該同步推動土地的規模化、專業化經營，否則將喪失農業現代化的最佳機遇。

　　另外，農村集體經營性建設用地與國有土地同價同權後，可能會對現有的土地市場造成一定的衝擊。地方財政必須儘早減少對土地出讓金的依賴，否則很可能形成新的風險。

　　總策劃：莫高義 王芃 張東明

　　王垂林 蔡瀛

　　總統籌：郭亦樂 黃維德 郎國華

　　柳劍能

　　執 行：盧軼 曾崢 李海濤

　　羅彥軍 林鑫 張迪