評論：住房公積金監管如何不再“九龍治水”

　　姚雯/漫畫

　　■公積金中心看起來是在運作和使用資金，但它卻並不像一些專業金融機構那樣會有年報、資訊披露等公開措施，註冊資金、資産不良率等評價機制也沒有，讓他們來掌握數以億計的資金顯然不妥。

　　■當前對公積金中心負責人和工作人員缺乏有效監管和行為約束，完善監管，就要從公積金的運作和管理制度化、法制化、透明化下手。

　　隨著總量龐大的住房公積金或“沉睡”或“縮水”等新聞的曝出，住房公積金話題近日再次被社會熱議，住房公積金能否從管理混亂、各自為政、案件頻發等困境中走出?整個公積金體系還應做哪些深入改革和制度建設?本報記者就此採訪了相關領域的政協委員和專家學者。

　　案件頻發折射監管漏洞

　　2009年1月，湖南省郴州市住房公積金管理中心原主任李樹彪因貪污罪和挪用公款罪被法院判處死刑，在這個號稱“全國住房公積金第一案”裏，檢察機關通過立案偵查發現，李樹彪利用職務便利，擅自調度挪用公積金存款，非法獲取並佔用貸款1.1億元之多。

　　2010年7月，北京市住房公積金管理中心朝陽區分中心原主任劉毅因挪用資金近9000萬元被檢察機關以挪用公款等罪名提起公訴，隨後劉毅獲刑16年。

　　2013年6月，吉林省通化市住房公積金管理中心原主任車世剛等人涉嫌違法挪用住房公積金11億元，被通化市檢察院批准逮捕，目前該案正在審查起訴階段。

　　一起起被曝出的住房公積金領域的違法犯罪案件，折射出公積金管理體系漏洞百齣，變革公積金管理體制已經變得刻不容緩。

　　屬性定位不清，監管框架脆弱

　　住房公積金是國家強制性建立的互助性儲備金，它通過增加單位繳存部分及減免個人所得稅來提高繳存人購買住房的支付能力。

　　來自住建部的數據顯示:截至今年第一季度，全國實際繳存住房公積金職工1.06億人次，繳存總額達到6.74萬億元，繳存餘額也高達3.27萬億元。如何監管好這筆龐大的資金，成為一道難題。

　　住房公積金現有監管體制可以概括為:住房公積金管理委員會決策;公積金管理中心運作;銀行設立專戶存儲;財政部門監管。然而，很多專家表示，這種傳統的監管模式看似分工明確，其實是“九龍治水”，形同虛設。

　　中國社會科學院經濟所研究員兼中國社會科學院金融研究所房地産金融研究中心主任汪利娜告訴記者:“公積金管理機構目前存在上級監督太遠、同級監督太弱、社會監督無效的尷尬境地。”

　　她介紹説，公積金中心雖然名義上受住建部公積金保障司來管理，但實際上由於公積金採用的是屬地監管模式，即所在地住房公積金的繳存、使用、增值收益等都由屬地政府負責監管，所以在地方政府利益面前，中央很難有效實行監管。

　　同時，地方公積金管理委員會並非常設機構，組成人員也並非熟悉資金運作流程和資金管理的專業人士，多是一些即將退休的公務員，這就造成了管委會的決策常常流於形式，根本起不到應有作用。而公積金管理中心更是一個隸屬於當地政府的行政化機構，一個事業編制的單位，由於屬於同級，財政部門對其的監管也無從談起，審計部門也只能通過抽查方式事後監管，無法做到事前預防。

　　另外，公積金中心看起來是在運作和使用資金，但它卻並不像一些專業金融機構那樣會有年報、資訊披露等公開措施，註冊資金、法定資本金、存貸比、資産不良率等評價機制也沒有，這對於一個不具備金融資信和管理能力的機構是不可思議的，讓他們來掌握數以億計的資金顯然不妥。

　　“這些資金跟老百姓關係最緊密，但又是最不透明，最缺乏公眾參與的。”汪利娜説道。

　　全國政協委員、上海社會科學院部門經濟研究所城市與房地産研究中心主任張泓銘教授認為，這些年公積金領域所面臨的問題正是由於資金權屬不明造成的。首先要明確這筆錢雖是國家通過強制手段收取的，但它並不是稅收，它屬於互助資金，這個錢本質上是屬於所有繳存人共有。“所以，當有人提出拿公積金結余去修建保障房時，有人提出拿公積金入市時，反對和質疑的聲音便顯得正常，因為這是違背設計初衷和原則的，這部分錢在未經繳存人同意的情況下絕不能挪作它用，否則就違背了物權法保護私人財産的精神。”

　　適用範圍和覆蓋人群應擴大

　　汪利娜告訴記者，住房公積金當初的設計初衷是要解決城鎮職工在房改中的住房不足問題，特別是讓中低收入家庭買得起房、住得上房，好好的一項惠民政策，現在卻顯得有些背離和滯後。

　　張泓銘説，住房公積金“劫貧濟富”的情況出現讓人擔憂。部分高收入群體可以方便地提取公積金買房，有些甚至通過偽造合同和證明提取公積金買多套房産，而更多低收入群體因無力購買，也就無法享受到住房公積金所提供的低息貸款，這些“只繳不取”的低收入群體，繳存公積金既不能達到買房目的，又一定程度降低了當下收入，他們的公積金沉澱多成為高收入者購房貸款的資金，這就造成了更大的不公平。

　　“現在有些企事業單位的住房公積金繳納額相差數十倍，一些貧困地區職工繳納額每月才幾百元，而某些壟斷企事業單位繳納額甚至有的每月高達上萬元，且超繳現象近來也頻頻發生，這些超繳單位認為提高公積金既可作為職工福利達到避稅目的，又可使員工享受到廉價公積金貸款。”北京大學房地産金融研究中心主任馮科説。

　　張泓銘認為，“要擴大住房公積金的使用範圍，不能只限于買房子。比如可以讓暫時買不起房子的年輕人用公積金交房租、物業費和供暖費等，真正達到用住房公積金改善中低收入者住房環境的目的。否則多數人只能等著退休領取，那和‘養老保險’有啥不同?”

　　張泓銘認為，“還要擴大選擇範圍，現在繳交公積金的人口占全社會就業人口不到30%，這對於一個政策性工具來説，參與人數明顯太少。要擴大惠及範圍，讓那些真正有房子需求的人參與進來很有必要。”

　　監管缺失多因法制不健全

　　近年涉及住房公積金的案子漸多，主要發生在挪用公積金和非法提取公積金等方面。馮科告訴記者，管理人員挪用公積金的手段主要有用虛假購房名義騙取公積金;以項目貸款或編造虛報業務使用名義挪用公積金;和金融機構勾結以公積金保值增值為由擅自將公積金投入股市或轉移存款等。“背後的原因除了管理機制漏洞外，更重要的是法律法規不健全，社會參與不充分，很多司法機關面對公積金案子時無法可依。上世紀九十年代末頒布的公積金管理條例顯然已不適應當下社會需求，急需上升到法律層面來規範相應的權責。”馮科説。

　　張泓銘也認為，管理鬆散和監督不力跟法律法規的滯後關係重大，是時候加快建立健全公積金法律法規和政策制度了。要打破原先“多頭管就無人管”的局面，就要用法律來明確公積金的定位屬性。

　　汪利娜認為，當前對公積金中心負責人和工作人員缺乏有效監管和行為約束，完善監管，就要從公積金的運作和管理制度化、法制化、透明化下手。要想推動改革完善立法，就要敢於得罪既得利益者，打破慣有思維，動真格、下真功，只有這樣才能避免住房公積金領域違法犯罪案件再次發生。