完善住房保障是安邦固本的長遠大計

　　民惟邦本，本固邦寧，解決好民生問題，不斷提高人民福祉是我國改革和發展的出發點和落腳點，是安邦固本的長遠大計。而住房保障正是解決民生問題的重要內容，牽動著廣大人民群眾的切身利益。因此，今年的《政府工作報告》進一步強調了完善住房保障機制的重要性，並將擴大保障房比例，增加財政投入，提高保障房建設品質，保證公平分配明確為政府工作的主要任務。《政府工作報告》關於住房保障的工作部署及具體舉措，使我們對住房保障政策的實施有了新的認識和理解。

　　持續推進保障性住房建設是現階段最重要的民生工程

　　住房保障對於確保公民基本居住條件、維護社會和諧穩定、促進經濟發展具有重要意義。特別是在我國城鎮化、工業化和市場化快速推進，城鎮常住人口規模持續擴張，城市住房價格持續高位運作的形勢下，解決好中低收入家庭住房困難問題，建立健全與我國國情和發展階段相適應的住房保障制度和政策體系越來越受到重視。在今年《政府工作報告》中明確提出，2014年要加大保障性安居工程建設力度，新開工700萬套以上，年內基本建成保障房480萬套，讓翹首以盼的住房困難群眾早日遷入新居。這體現了黨中央國務院對保障性安居工程建設的新部署。

　　自1998年住房制度全面改革以來，我國住房保障體系經歷了不同階段的變化，住房保障曾一度未能得到足夠重視，而將更多的居民住房需求推向商品房市場。隨著城鎮化的快速推進和房價的持續攀升，許多居民家庭難以依靠自身力量通過市場解決住房困難，住房問題已成為群眾反映最強烈的問題。在這種情況下，住房保障體系建設被提上各級政府的重要議事日程，成為我國最重要的民生工程，住房保障政策成為政府公共政策的重要組成部分。“十二五”以來，我國住房保障體系建設明顯加快，並確定了5年內建設保障性安居工程3600萬套的目標任務。到2013年底，全國已累計新開工2484萬套，建成1573萬套。其中，2013年全國新開工保障性安居工程660萬套，基本建成540萬套。如果“十二五”期間能順利完成預定的3600萬套新開工任務，全國就可以累計用實物方式解決5000余萬戶城鎮家庭的住房困難，城鎮家庭保障覆蓋面將達到20%以上。屆時我國住房市場結構將發生重大變化，政府通過各類保障性安居工程在解決城鎮中低收入家庭的住房困難方面發揮更重要的作用。

　　持續加大保障性住房建設也是推進以人為核心的新型城鎮化的現實需要。去年中央農村工作會議和今年《政府工作報告》中都明確提出解決“三個1億人”的問題，即促進約1億農業轉移人口落戶城鎮，改造約1億人居住的城鎮棚戶區和城中村，引導約1億人在中西部地區就近城鎮化。而解決“三個1億人”問題，首要的就是要解決他們安身立命的住所，使其“住有所居”。因此，完善住房保障體系，擴大住房保障體系覆蓋範圍，把進城落戶農民逐步納入城鎮住房保障體系是當前乃至今後城鎮化推進中面臨的重要任務。

　　加大棚戶區改造力度是“惠民生、穩增長”的良策

　　近些年來，各地因地制宜地探索了多種住房保障方式，在廉租住房、經濟適用住房等保障房類型的基礎上，探索公共租賃住房建設，並且積極推進公租房和廉租房並軌運作，從而有利於政府更有效地配置住房保障資源，對低收入家庭實現“住有所居”發揮重要作用。

　　今年的《政府工作報告》中，在部署住房保障總量的同時，強調棚戶區改造建設470萬套以上，佔當年700萬套新開工量的67.1%，這與前幾年40%左右的比例相比，佔比顯著增加。由此可以看出新一屆政府對棚戶區改造的高度重視，這也是針對現階段城鎮保障性安居工程建設的實際需要和突出問題所採取的新舉措，是對保障性安居工程建設結構的調整和優化。近些年來，我國房地産高速增長，城市現代化水準不斷提高。然而，在不少城市大規模建設和經營城市的同時，仍然有相當部分居民居住在簡陋的棚戶區和城中村內，住房品質差，配套設施不健全。不少城市存在著“一邊高樓林立，一邊棚戶連片”的強烈反差。在部分城市的較偏遠地區、特別是在一些礦區、林區和墾區尤為嚴重。事實上，棚戶區的大多數居民很難通過自身的能力在市場上解決住房問題，而通過政府主導的棚戶區改造和住房保障來改善居住條件，已成為他們最現實的期盼和夢想。正因為如此，2013年，在新一屆政府履新後不久，國務院辦公廳就發佈了《關於加快棚戶區改造工作的意見》，明確提出2013年—2017年5年內，共改造各類棚戶區1000萬戶，並要求“在加快推進集中成片城市棚戶區改造的基礎上，逐步將其他棚戶區、城中村改造，統一納入城市棚戶區改造範圍，穩步、有序推進”。在今年的《政府工作報告》中，再次強調要“更大規模加快棚戶區改造”，加強配套設施建設，並將其提高到加強城鎮化管理創新和機制建設的高度來認識。在資金方面，除加大中央財政預算投入外，國家有關部門還將在下撥專項資金等方面，落實工礦企業棚戶區改造的相關政策。國家開發銀行等金融機構也將加大對棚戶區改造的貸款支援力度。

　　還需重視的是，加大棚戶區改造還是當前“穩增長”的現實舉措。今年，中央將經濟增長的預期目標確定為7.5%左右，雖然兼顧了需要與可能，但在當前國內外形勢錯綜複雜，經濟結構面臨深度調整，經濟下行壓力依然較大的情況下，實現這一增長目標難度無疑在加大。而在經濟結構調整、産能大面積過剩的背景下，又不能盲目依靠投資和刺激政策來“保增長”，那無異於飲鴆止渴，並且會帶來新的矛盾和問題。而加大棚戶區改造力度，不僅可以有效改善困難群眾的住房條件，緩解城市內部二元矛盾，提升城鎮綜合承載能力，還能有效帶動相關行業的發展，發揮其“穩增長”的作用，從而促進經濟平穩增長與社會和諧發展相一致，實為“惠民生、穩增長”的良策。

　　創新住房投融資機制是完善住房保障制度的核心問題

　　現階段是我國保障性住房集中建設時期，建設規模大、任務重、投入多。據初步匡算，完成“十二五”時期保障性住房建設任務，所需投資大約為5萬億元左右。從實踐來看，如何長期、穩定、低成本的籌集資金是住房保障工作的重點和難點，也是落實住房保障政策的核心問題。今年的《政府工作報告》中提出：“創新政策性住房投融資機制和工具，採取市場化運作方式，為保障房建設提供長期穩定、成本適當的資金支援”，這正是抓住了住房保障政策中的主要矛盾。儘管近幾年來，中央及各級地方政府在住房保障方面加大了財政支援力度，多渠道籌集資金，但仍不能滿足住房保障大規模資金的需求。同時，由於住房保障的特點，投資多，回收慢，銀行等商業金融機構不願意給住房保障項目貸款。因此，亟須推動住房投融資機制的創新，切實解決保障性住房建設的資金問題。在解決的途徑上，一方面，要加大力度創新政策性住房金融機制和工具；另一方面，是採取多樣性的市場化運作方式，動員社會力量參與保障性住房建設。

　　（一）創新政策性金融機制

　　所謂住房政策性金融，是指由政府或政府機構發起、出資創立、參股或保證的，不以利潤最大化為經營目的，在住房保障領域從事政策性融資活動，以貫徹和配合政府住房政策的相關金融機構。而通過住房政策性金融機構為居民解決住房問題，是國外許多國家的普遍做法，是實現政府住房公共政策的主要載體。如美國的房利美和房地美就是主要為普通居民和低收入者提供住房貸款擔保或發放貸款，同時將其貸款衍生品化，分散風險的政策性金融機構，在美國的住房市場發展中曾發揮了重要作用。日本的住宅金融公庫也曾在戰後日本住宅市場的發展和幫助中低收入家庭解決住房困難方面發揮了較大作用。

　　我國現有多家政策性銀行和金融機構，為基礎設施建設、城鄉一體化、進出口、農業現代化等領域提供了較充裕、低成本的貸款支援。但迄今為止還沒有住房領域的政策性金融機構和機制。在我國城鎮化進程快速推進，居民住房需求旺盛、保障性住房大規模建設時期，亟須在借鑒國際經驗的基礎上，建立起具有中國特色的住房政策性金融機制，為住房保障穩定的、低成本的資金支援。黨的十八屆三中全會關於全面深化改革的決定中，就強調 “研究建立城市基礎設施、住宅政策性金融機構”，推動城市基礎設施建設和住房建設，推動城市舊城整治、棚戶區改造建設，減少融資難度和降低融資成本。

　　我國創立政策金融性機構並非毫無基礎。從上世紀90年代以來，我國就已建立了具有強制性、互助性特點的住房公積金制度，出臺了《住房公積金管理條例》，並且形成了“管委會決策、管理中心運作、銀行專戶存儲、財政監督”的運作機制，為城鎮居民解決住房問題提供了有力支援。同時，國家開發銀行也在保障性安居工程建設中發揮了重要作用，為地方項目提供了較多的貸款支援。在這些條件和基礎上，可在廣泛調查，綜合研究前提下，設計和建立我國政策性金融機制。

　　（二）採取多種市場化方式籌集保障房建設資金

　　在我國住房保障體系建設的實踐中，各地探索了多種市場化保障房建設資金籌集方式。一是鼓勵開發商建設運營、政府逐步回購的方式。其特點是政府通過讓渡一定土地出讓收益或提供一定額度的資金補助，來獲得開發商以及相關社會資金的支援。二是通過政府和企業共同出資組建和運營住房投融資平臺，通過不同類型項目統籌策劃、綜合開發，達到投融資平臺的收支總體平衡。三是通過企業債的方式籌集資金。2011年國家發改委下發《關於利用債券融資支援保障性住房建設有關問題的通知》，允許融資平臺和其他企業發行債券融資支援公租房等保障性住房建設。此外，有些地方還積極探索通過金融工具的創新來推動保障性住房建設，以穩定的房屋租金和相關物業收入作為投資回報基礎，發起保障性住房投資信託基金（REITs），為保障房建設籌措長期的市場化運作資金。

　　健全多層次住房供應體系是優化供應結構、實施市場分類調控的現實選擇

　　今年的《政府工作報告》中，首次將創新和完善多層次的住房供應體系，增加中小套型商品房和共有産權住房供應列入房地産調控內容。提出增加中小套型商品房和共有産權住房供應，促進房地産市場持續健康發展。這是健全多層次住房供應體系的具體舉措，也是優化住房供應結構，實施市場分類調控的現實選擇。 近幾年來，我國房地産市場快速發展，住房銷售旺盛，房價不斷上漲。特別是一線城市和熱點二線城市的土地價格和住房價格輪番飆升，房價收入比不斷提高，中低價位和中小套型的住房供應明顯不足，很多居民已無能力購買商品住房。針對商品住房市場的現實問題和突出矛盾，一些熱點城市從本地實際出發，開始探索多層次的住房供應方式，開展商品住房共有産權試點，重點解決城鎮新就業無房人群、已有穩定工作但收入較低未購房人群，以及外來人口符合購房條件人群的住房問題。所謂共有産權，即居民個人與政府在土地出讓初期，便明確供應對象、供應價格和戶型等條件，政府以讓渡部分土地出讓金等方式，按比例與購房個人共同擁有住房産權。共有産權住房以中小套型的居民自住房為主，由於有政府政策體現其中，房價低於周邊市場價格，在規定時間內不得上市交易，待上市交易後，交易所得按比例在居民個人與政府之間進行分配。

　　共有産權住房的本質是政府住房公共政策在商品住房領域的體現。共有産權住房一方面為居民提供了相對較低價位的普通商品房，使其“買得起，住得上”，另一方面，改善和優化了熱點城市商品住房供給結構，同時，共有産權住房還緩解了一線和熱點二線城市房價上漲的壓力，在一定程度上能夠平抑房價，疏解高房價的困擾。以北京市為例，去年下半年推出2萬套共有産權性質的自住型商品房，今年將供應5萬套，佔全年商品房銷售的50%左右，可大大改變住房供給結構，同時，自住型商品房價格比周邊市場價低30%左右，將對今年北京市場房價起到較大的緩衝作用。

　　當然，多層次住房供應方式要因地制宜，共有産權商品住房的推出也應根據各地自身情況落地和推廣。隨著各地住房市場分化的加劇，政府通過多種方式對市場分類指導和調控的思路也將進一步清晰。

　　（作者為國務院發展研究中心研究員）