徵地和社會保障不宜捆綁在一起

　　陳健珊 繪

　　◎論壇嘉賓：

　　葉興慶 國務院發展研究中心農村經濟研究部部長

　　黨國英 中國社科院農村發展研究所農村宏觀經濟室主任

　　廖永松 中國社科院農村發展研究所農村政策研究室

　　楊一介 中國社科院農村發展研究所農村宏觀經濟室副研究員

　　◎主持人：

　　南方日報記者 龍金光

　　只有存量集體經營性建設土地可能入市

　　南方日報：集體經營性建設用地的概念和內涵如何理解，目前各界的解讀差別非常大。您怎麼看這個問題？

　　葉興慶：需要注意的是，對這一突破性舉措仍有嚴格的限制條件：強調“在符合規劃和用途管制前提下”，這意味著農村集體公益性建設用地和農民宅基地不在入市之列，只有存量集體經營性建設土地可能入市。

　　黨國英：集體經營性建設用地其實就是鄉鎮企業佔地。對於珠三角來説，鄉鎮企業佔地已經進入市場。這樣一來，可供使用的集體經營性建設用地不多。所以，如果廣東簡單套用中央政策意義不大。

　　廖永松：關於集體經營性建設用地入市這塊，具體怎麼操作存在很多分歧。從國家層面上來説，還是控制的。尤其是農村的集體用地，目前的政策規定不是很明晰。

　　南方日報：那麼，按土地管理法規定，農民自用的和入股的這些土地算不算經營性建設用地？還是現在已經進入市場的處於經營狀態的這些建設用地算經營性建設用地嗎？

　　楊一介：關於農村經營性建設用地，如何來界定何為經營性建設用地，應該是解決這個問題的出發點。

　　黨國英：農民入股的已經作為非農用地的，是經營性建設用地。現行政策並不把住房作為集體經營性建設用地，但我認為應當將宅基地也作為經營性建設用地。

　　因此，現行土地政策應當做出調整。對於農村土地，應當作出統籌規劃，不能簡單將集體經營性建設用地、宅基地和公用土地分開。

　　要採取多方面措施維護農民權益

　　南方日報：徵地制度改革面臨的困難在哪？

　　葉興慶：目前徵地補償標準難以保障被徵地農民的長遠生計，農民意見很大，矛盾糾紛不斷。十八屆三中全會的《決定》提出“完善對被徵地農民合理、規範、多元保障機制”，就是要解決這些問題。“合理”，就是要完善徵地價格形成機制，改變按原用途補償的原則，使被徵地農民合理分享土地城鎮化産生的增值收益；徵地涉及到農民住房拆遷時，不能再按地上附著物補償，而應保障被徵地農民的居住權。“規範”，就是要改革完善徵地審批、實施、補償、安置、爭議調處裁決等程式，防止地方政府濫用徵地權。“多元”，就是要從就業、住房、社會保障等多個方面採取綜合措施維護被徵地農民權益，特別是應探索留地安置、區段徵收等新途徑，使被徵地農民生活水準有提高、長遠生計有保障，確保社會和諧穩定。

　　楊一介：徵地是個老問題。個人認為，從法理上來講，區分公益性用地和經營性用地是決定土地能否徵收的基本標準。徵地具有強制性、公益性和對價補償三個原則，其中強制性必須是建立在公益性基礎之上的。這與通過市場進行交易的土地並不一樣。

　　現實要解決的問題，一是如何把土地政策的基本原則落實到基本法律法規上，並且要保證法律法規具有現實可操作性。公正的補償如何實現、地價如何確定、確定的標準是什麼，這些問題都是今後的立法和政策制定中必須要確定的。

　　第二個問題是，將徵地和社會保障捆綁在一起不太好。從法律上來説，土地被徵收後，農民得到的補償是對財産權的補償，它不能夠代替社會保障。同時，也不能用社會保障來置換農民被徵地後的財産補償，不然不是剝奪了農民的財産權嗎？所以，從法律上和文義上，都不能得出社會保障代替徵地補償的結果。社會保障是農民應當享有的社會權利，但你不能以社會權利為藉口來剝奪他們的財産權。具體保障到什麼水準，要根據我們的財政收入和經濟社會發展水準來定。

　　另外，土地徵收還急需完善土地徵收爭端解決機制。

　　徵地“補償”概念應該轉換為“交易”

　　南方日報：對徵地制度改革，您有哪些建議？

　　黨國英：關於什麼情況下可以徵地，我認為只有極少數情況才需要徵地。在我看來，非農産業並非一定要使用國有土地，現在很多非農産業使用的實際上並不是國有土地，這個現狀我們要承認。要讓農民自己集體作為土地開發的主體。

　　所謂“補償”問題。我並不認同“補償”這個概念。我認為這個概念應該轉換為“交易”，市場什麼價，你就給我什麼價，該交易就交易，為什麼説補償呢？

　　如果確實要徵用土地，程式和方式一定要注意，要參照市場價。

　　廖永松：國家要加強土地開發的規劃，尤其是不能輕易改變農業用地的用途。政府開發農村土地一定要有序進行，不能太快。在我看來，對農村土地的開發一定要尊重當地經濟社會發展的水準，畢竟土地具有很強的公共屬性，不能強迫農民出讓土地。

　　楊一介：社會保障和徵收補償要嚴格區分。這也符合賦予農民更多財産權的精神。