中國稀土案的前景：希望與憂慮並存

　　2014年3月，WT O公佈了美國、歐盟、日本等成員方訴中國稀土鎢鉬産品出口措施案(簡稱“稀土案”)專家組報告。

　　該報告認為，中國政府採取的一系列限制上述産品出口的措施違反了W T O規則，應予修正以使其符合WT O相關規則。對此，中方表示遺憾並已于近日決定就該專家組報告向W T O上訴機構提出上訴。

　　WTO專家組肯定我保護環境和資源，但未認可我限制出口措施

　　近年來，中國政府出於保護環境以及國內可用竭資源之目的陸續出臺了一系列限制稀土等原材料出口的措施，這引起了美、歐、日等視稀土為戰略資源且長期從中國進口的傳統“大戶”們的不滿。但事實上，中國所擁有的稀土資源並不豐富，卻一直以來是全世界稀土出口最多的國家。

　　隨著高科技産業的迅速發展，全球對稀土的需求和消耗量快速增長。稀土資源屬於不可再生的礦産資源，由於多年來的大量、無序開採，中國的稀土資源已瀕臨用竭。另一方面，稀土生産、加工過程對生態環境影響巨大，其開採所造成的環境污染比較嚴重。可見，在一定程度上限制稀土出口無疑有助於遏制中國稀土開採的勢頭，符合可持續發展的政策目標。

　　許多人不理解，就是這樣一個非常正當的措施為何沒能得到WT O專家組認可，反而判中方敗訴？有人不禁要問，難道中國政府必須犧牲本國資源和環境維持向發達國家的大量出口嗎？這對中國而言公平嗎？

　　實際上，只要通讀專家組報告，就不難發現，WT O專家組並未認定中國政府限制稀土等原材料出口的目的是錯誤的，不僅如此，專家組對中方為保護環境和可用竭資源的初衷予以肯定，認為這不僅符合WT O奉行的可持續發展宗旨，也是中國擁有管理自然資源的主權權利。但遺憾的是，專家組認為，中方採取的一些限制出口措施並未達到上述目的，對中方提出的一些合理證據和觀點未予採信。特別是在出口稅措施上，儘管有一名專家組成員支援中方觀點，但最終專家組還是認為中方無權援引G A T T第20條“一般例外”條款為中國採取的出口稅抗辯。

　　向W TO上訴機構提出上訴：希望與憂慮並存

　　在上訴過程中，我們應當認真分析專家組報告，在此基礎上，充分運用W T O規則和法律解釋依據據理力爭，盡最大努力爭取上訴取得成功。

　　按照WT O規定，上訴機構僅對上訴案件的法律問題進行審查，因此，法律規則的運用能力、解釋能力對上訴能否成功至關重要。目前看來，對於上訴最終結果來説，希望與憂慮並存。

　　一方面，在出口稅問題上，一名專家組成員以及俄羅斯、巴西、阿根廷等成員方對中國相關立場的支援使我們看到了希望。在案件審理中，該名專家認為，從W T O協定的完整性以及整體解釋的角度出發，中方應同W T O成員方一道在出口稅問題上享有G A T T第20條賦予的“一般例外”權利，該條款允許成員方在符合法定條件的前提下為保護環境及可用竭資源、保護人類及動植物生命健康而違反W T O規則。

　　在WT O已裁決的中國原材料案中，W T O專家組僅依據中國“加入議定書”第11 .3條出口稅條款，未援引G A T T 1994就認定中方無權在出口稅問題上主張G A T T第20條“一般例外”賦予的權利，這對中國等WT O新成員來説顯然不公平。為此，中國政府有關部門以及國際法專家、學者一直利用各種場合、積極運用國際法理論和WT O規則據理力爭。此次贏得一名專家以及幾個重要W T O成員方的支援，可謂取得了重要進展。

　　但可以想見，在這個問題上，中國與美、歐、日之間上訴過程中勢必還會有一場惡戰，我們一定要做好各方面的充分準備，爭取W T O上訴機構能改變以前所持的立場 ，轉 而 支 持 中 方 在 出 口 稅 方 面 援 引G A T T第20條“一般例外”的權利。

　　此外，對專家組無視中方提交的某些證據以及為保護環境和可用竭資源所做的努力，特別是認為中國政府對稀土等採取的數量限制、許可證等出口限制措施與WT O規則的觀點，我們應當進一步對上訴機構做出解釋和抗辯。

　　當然，從W T O以往的司法實踐看，上訴機構推翻專家組裁決的可能性並不很大，這也是我們對上訴結果的隱憂。但即便如此，也不應動搖、甚至放棄爭取權利的決心和信心，因為上訴畢竟是我們重申觀點和立場的重要機會。

　　我們也應重新審視政策措施的執行和落實

　　與此同時，在國內，我國政府相關部門和地方也應當重新審視限制稀土等原材料出口政策措施的執行和具體落實過程中是否還存在亟待改進的地方。

　　例如，按照W TO規則要求以及國際法中的“善意原則”，在限制出口的同時也應當限制國內生産和消費，如果一方面對出口進行限制、而另一方面國內生産和消費卻在增加，這就會對國際貿易形成“任意的、變相的歧視”，這是W TO規則所不允許的。

　　特別應注意的是，在中央政府已制定相關政策後，一些地方政府和企業僅為自己的蠅頭小利，公開或隱蔽地繼續大量開採稀土，所謂“上有政策、下有對策”。這不僅與國家為環境保護作出的努力和相關決策背道而馳，而且還會授人以柄，成為他人攻擊中國的稀土政策的證據。

　　此外，為貫徹保護環境和可用竭資源的方針，中央政府各部門之間、中央與地方之間的相關政策和措施還應進一步做到協調一致，絕對避免出現各自為政、制定的規則不統一的局面。這也是WT O統一實施以及透明度原則要求成員方承擔的協定義務，在這方面，我們還有許多工作要做。

　　總之，稀土案帶給我們很多啟示和思考，希望與隱憂並存，但這對於我國今後制定環境保護政策以及促進立法科學化、精細化、統一化而言，並非是一件壞事。

　　(作者單位：中國社科院國際法所)