【中國穩健前行】加快形成完善的黨內法規體系
內容摘要：黨內法規屬於極具中國特色的制度形態，在黨執政治國的實踐中扮演著極端重要的角色。依規治黨深入黨心，依法治國才能深入民心。黨內法規制度建設的狀況，深度影響著中國特色社會主義法治建設的實際成效，直接決定著國家治理體系和治理能力現代化的推進步伐和實現水準。黨的十九屆四中全會從戰略高度，對黨內法規體系建設提出更高更快更強的目標要求，這可以從“為什麼要建成黨內法規體系”“建成什麼樣的體系”“如何建成體系”等三個方面予以把握。
黨內法規制度作為中國特色社會主義制度中的重要制度和國家治理體系中的重要組成部分，在完善黨的領導制度，提高黨科學執政、民主執政、依法執政水準，保障全面依法治國有序推進，實現國家治理現代化等方面具有獨特的作用。儘管黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關於堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）有關“黨內法規”的表述只出現了一次，但這絕不意味著，黨內法規的地位不夠重要。國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，而包含其中的黨內法規是黨的規章制度中規範化度最高的制度形態，是管黨治黨的重要制度依託。依規治黨深入黨心，依法治國才能深入民心。黨內法規制度建設的狀況，深度影響著中國特色社會主義法治建設的實際成效，直接決定著國家治理體系和治理能力現代化的推進步伐和實現水準。加強黨內法規制度建設，既是全面從嚴治黨的根本之策、長遠之策，也是堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的題中必有之義。
為實現堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的總體目標，《決定》作出13個方面的重要安排部署，每一個方面都不同程度地需要黨內法規制度予以支撐。其中，引人矚目的一點是，《決定》直接提到黨內法規時明確要求：“加快形成完善的黨內法規體系”。這較以往“形成完善的黨內法規體系”的表述增加了“加快”，較“形成比較完善的黨內法規制度體系”的表述既減少了“比較”和“制度”又增加了“加快”。增減之間釋放的強烈信號是，以習近平同志為核心的黨中央立足實現中華民族偉大復興的關鍵時期，從堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的戰略高度，對黨內法規體系建設提出了更高更快更強的目標要求。對此，可以從三個基本問題入手加以把握，即為什麼要建成黨內法規體系、建成什麼樣的體系、如何建成體系。
新時代對黨內法規體系化建設的要求越來越迫切
“黨內法規”作為一個概念已經存在80餘年，作為一種制度現象已經存在90餘年。幾經變遷，隨著中國特色社會主義進入新時代，黨內法規如今已被明確界定為：黨的中央組織，中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關和省、自治區、直轄市黨委制定的體現黨的統一意志、規範黨的領導和黨的建設活動、依靠黨的紀律保證實施的專門規章制度。中國共産黨領導是中國特色社會主義最本質的特徵，是中國特色社會主義制度的最大優勢。這就決定了黨內法規屬於極具中國特色的制度形態，在黨治國理政的實踐中扮演著極端重要的角色，完全有別於西方政黨制度。
在邏輯上，黨內法規建設一般要經歷一個由點到線、由線到面、由面到體的發展歷程。歷史地看，在建黨建國乃至改革開放之後很長一段時期內，我們黨並未就建成黨內法規制度體系明確提出頂層設計。隨著新時代的到來，統籌推進黨內法規制度體系建設的要求更加現實而緊迫地擺在我們黨面前。如何保證黨內法規制度各行其道、各負其責，如何保證數量眾多的黨內法規制度協調一致、形成合力，如何保證黨內法規制定工作在加速推進中做到忙而不亂、有條不紊，如何保證涉及黨的領導和黨的建設各方面工作的黨內法規制度有機統一，如何保證不同時期的黨內法規制度和諧共處以及如何保證廣大黨員幹部準確知規學規守規用規，都是現實而緊迫的問題。必須高度重視黨內法規制度體系化建設，從根本上解決黨內法規制度建設中存在的問題。黨內法規體系化，不僅是黨內法規制度建設完備程度的基本標誌，也是提升管黨治黨能力和水準、增強黨依法執政本領的迫切要求。構建黨內法規體系，事關黨長期執政和國家長治久安，具有重大而深遠的意義。
《決定》明確了堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的總體目標：到我們黨成立一百年時，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明顯成效；到二〇三五年，各方面制度更加完善，基本實現國家治理體系和治理能力現代化；到新中國成立一百年時，全面實現國家治理體系和治理能力現代化，使中國特色社會主義制度更加鞏固、優越性充分展現。對標對表這一總體目標，黨內法規體系建設的要求更加緊迫。這意味著，到建黨一百年形成比較完善的黨內法規體系的目標必須如期實現，同時要在更加完善、更加定型方面不懈努力，並在完善自身的同時注重與其他制度體系銜接協調，形成制度合力。這無疑是一項時間緊、強度大的艱巨任務。
黨內法規制度體系的藍圖已經繪就
黨的十八大以來，黨內法規制度建設受重視程度之高前所未有、發展機遇之好前所未有、推進速度之快前所未有、執行力之強前所未有。2013年11月，中共中央印發《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013-2017年）》，作為黨的歷史上第一個中央黨內法規制定工作五年規劃，首次提出到建黨100週年時全面建成內容科學、程式嚴密、配套完備、運作有效的黨內法規制度體系，明確了黨內法規制定工作的指導思想、工作目標、基本要求、主要任務，標誌著黨內法規制定工作從此走上體系化建設之路。2014年8月，中央政治局審議通過的《深化黨的建設制度改革實施方案》提出，到2020年建立起系統完備、科學規範、運作有效，更加成熟更加定型的黨的建設制度體系。2014年10月，黨的十八屆四中全會提出，把“形成完善的黨內法規體系”作為中國特色社會主義法治體系的重要組成部分。關於黨內法規制度體系建設的藍圖集中體現在2016年12月中共中央印發的《關於加強黨內法規制度建設的意見》中。該意見明確提出 “到建黨100週年時，形成比較完善的黨內法規制度體系”，並從多個維度進行了描繪。從邏輯結構方面看，“黨內法規制度體系，是以黨章為根本，以民主集中制為核心，以準則、條例等中央黨內法規為主幹，由各領域各層級黨內法規制度組成的有機統一整體。”從品質要求方面看，黨內法規制度體系要滿足“內容科學、程式嚴密、配套完備、運作有效”的標準。從橫向調整領域看，黨內法規體系可概括為“1+4”的基本框架，即在黨章之下，分為黨的組織法規、黨的領導法規、黨的自身建設法規、黨的監督保障法規4大板塊。這種體系劃分方法，堅持周延性與開放性相統一，既揭示了黨章與其他黨內法規的“源與流”關係、主體行為監督的“三位一體”關係、黨的建設和黨的領導的服從服務關係，又保持各板塊內部結構的開放性，為制度創新預留充足空間。
黨的十九大以來，黨內法規制度體系建設的藍圖更加聚焦、更加精細。2017年10月，黨的十九大報告指出：“增強依法執政本領，加快形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規制度體系”。2018年2月，中共中央印發《中央黨內法規制定工作第二個五年規劃（2018-2022年）》。該規劃深入貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神，著眼于到建黨100週年時形成比較完善的黨內法規制度體系，對今後5年黨內法規制度建設進行了精細化頂層設計：到建黨100週年時形成以黨章為根本、以準則條例為主幹，覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規制度體系，並隨著實踐發展不斷豐富完善。黨內法規制度品質明顯提高，執行力明顯提升，系統性、整體性、協同性明顯增強。2019年9月，中共中央印發修訂後的《中國共産黨黨內法規制定條例》《中國共産黨黨內法規和規範性文件備案審查規定》以及新制定的《中國共産黨黨內法規執行責任制規定（試行）》，連同此前印發的清理、解釋等相關法規文件，對黨內法規工作進行了全鏈條的制度規範，為保證黨內法規建設提供了有力的制度支撐。2019年10月，黨的十九屆四中全會通過的《決定》提出“著力固根基、揚優勢、補短板、強弱項，構建系統完備、科學規範、運作有效的制度體系”，聚焦堅持和完善支撐中國特色社會主義制度的根本制度、基本制度、重要制度，明確了各項制度必須堅持和鞏固的根本點、完善和發展的方向，就加強黨對堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的領導提出要求，也包括對黨內法規制度體系的形成作出了新部署。《決定》特別指出，“健全總攬全局、協調各方的黨的領導制度體系，把黨的領導落實到國家治理各領域各方面各環節”，並明確要建立和完善以下幾個方面的重要制度：建立不忘初心、牢記使命的制度；完善堅定維護黨中央權威和集中統一領導的各項制度；健全黨的全面領導制度；健全為人民執政、靠人民執政各項制度；健全提高黨的執政能力和領導水準制度；完善全面從嚴治黨制度。這對黨的領導法規建設進一步指明瞭方向，明確了重點。《決定》還明確提出，健全和完善以下幾個方面的重要制度機制：健全黨和國家監督制度，完善權力配置和運作制約機制，構建一體推進不敢腐、不能腐、不想腐體制機制。這就要求黨的監督法規建設不僅要加快步伐，還要深化升級。
以制度“供給側結構性改革”為抓手加快推進黨內法規體系建設
黨內法規體系應是以黨章為根本，以民主集中制為核心，以準則、條例等中央黨內法規為主幹，由各領域各層級黨內法規組成的有機統一整體，而不是成百數千部準則、條例、規定、辦法、規則、細則等黨內法規文本的簡單相加。黨內法規體系形成的程度取決於制度建設各要素産生的合力，受制于最短的“桶板”。相較于黨內法規體系化要求而言，現有黨內法規制度供給側在一定程度上還存在著結構性問題，制約著完善的黨內法規體系的形成。對此，習近平總書記在中央和國家機關黨的建設工作會議上的講話中強調，要搞好制度“供給側結構性改革”。這不僅為加快推進黨內法規制度體系建設把準了脈，而且開好了方。必須緊緊抓住品質這個關鍵、體系這個追求，持續不斷推進黨的法規制度建設，使之更加具有生命力，為管黨治黨、執政治國提供科學有效的制度保障。
要統籌推進黨內法規制度建設的“瘦身”“健身”和“強身”工作。一是“瘦身”。重點針對十八大以前的黨內法規和規範性文件進行全方位評估，以十八大以來的國家治理體系建設為主要參照，加大黨內法規與規範性文件的清理力度。二是“健身”。抓緊完成已有規劃確定的任務，制定相關準則、條例，搭建四梁八柱、形成主體框架，確保建黨一百週年時黨內法規制度建設的目標任務如期完成。三是“強身”。加快構建黨內法規制度體系，要著力推進制度“供給側結構性改革”，填空白、補短板、強弱項，強化各要素間的關聯性和匹配性，實現黨內法規制度體系的結構性均衡，切實形成制度的整體效應。
要將黨內法規的系統推進和重點推進有機結合起來。習近平總書記指出，要本著于法周延、於事簡便的原則，體現改革精神和法治思維，把中央要求、群眾期盼、實際需要、新鮮經驗結合起來，努力形成系統完備的制度體系。推進黨內制度建設，補齊黨內制度短板，要以改革創新精神，堅持立破並舉。既要及時清理不適應形勢發展需要的制度，又要抓緊完善和健全新的制度，形成更加成熟更加定型的制度體系。要在系統梳理黨內法規實施中存在的黨內法規與規範性文件、國家法律等制度之間協調性問題的基礎上，有針對性地推進黨內法規體系化建設，確保不同領域黨內法規功能清晰、左右聯動，不重疊不衝突；確保不同位階黨內法規層次分明、上下配套，不越位不抵觸；確保不同類型黨內法規各就各位、相互匹配，實體性程式性規範不缺位不脫節；確保不同形式黨內法規各展其長、相得益彰，黨內法規和規範性文件不錯位不掣肘；確保黨內法規同國家法律銜接協調，形成黨規和國法相輔相成、相互促進、相互保障的格局。簡而言之，要在加快形成黨內法規體系的進程中，同步形成以黨的主張為統領的政策制度體系、以憲法為統領的國家法律制度體系和以黨章為統領的黨內法規制度體系和諧融洽、美美與共的局面，為堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化提供堅強有力的保障。
（作者：王偉國，中國法學會黨內法規研究中心主任）
