全面把握制度與治理的辯證關係
黨的十九屆四中全會審議通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體係和治理能力現代化若幹重大問題的決定》。“制度”和“治理”是《決定》的兩個關鍵詞。在《決定》全文中，“治理”一詞出現了83次，“制度”一詞出現了222次。深刻學習領會《決定》精神，必須正確認識和全面把握制度與治理的辯證關係。
▎準確理解國家治理及其現代化的內涵
2013年，黨的十八屆三中全會第一次提出了“推進國家治理體係和治理能力現代化”的命題。黨的十九屆四中全會進一步專題研究堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體係和治理能力現代化問題，並審議通過《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體係和治理能力現代化若幹重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）。學習領會黨的十九屆四中全會精神，首先要準確理解什麼是治理、什麼是治理體係、什麼是國家治理體係和治理能力現代化等一係列重要問題。知其然，才能知所行。
所謂治理，是指運用一定的手段和方式，對特定的事物加以管理、調整、改造，使其達到有序狀態、符合一定要求的活動和過程。就國家治理而言，治理的對象是整個國家和社會，是要使國家和社會達到一定的理想狀態，國家和社會中的每一個人既是被治理者，又是參與治理者。治理的目的是要把人的創造性最大限度地激發出來，旨在通過積極地參與、溝通、協調、激勵、規范和約束，形成一種遵循正確價值取向、朝向一定目標的良好的秩序和狀態。今天我們所講的國家治理，是指中國共產黨領導全國各族人民，依據憲法、法律和黨內法規等，按照人民意願，運用政權力量和其他多種方式，對國家、社會的全部運行和秩序及相關要素、人民生活進行管理、整合、引導、調整和改革，使其達到和保持政治穩定、經濟發展、文化繁榮、民族團結、人民幸福、社會安寧、國家統一狀態的全部活動和過程。
在此基礎上的治理體係，就是參與和實施治理的全部要素、手段、方式和環境、條件的總和，即體係化的治理結構和要素。治理體係，首先包含制度，甚至主要的部分就是制度。但它又不僅僅是制度，還包括參與治理的各種主體力量、治理的機制和規則、治理的方式方法等，它是多種主體力量共同參與的整合、治理的全部過程和因素。國家治理能力，就是指掌握和運用整套治理體係對國家和社會進行治理的能力和水平，包括推動改革發展穩定、從事內政外交國防、實施治黨治國治軍等各個方面的能力。既包括黨和國家整體的能力，也包括參與治理的每一個機構、每一個個人的能力。國家治理體係是一種客觀的存在，而治理能力是這種體係和運用這種體係表現出的效能、水平。國家治理體係和治理能力緊密聯係，是一個有機整體。有了科學的國家治理體係才能孕育高水平的治理能力，不斷提高國家治理能力才能充分發揮國家治理體係的效能。
應該看到，不同時期不同國家治理的性質和治理體係的構成有很大的差別，不同的治理體係在本質上反映著不同類型的社會制度和政治文明。當代中國的治理體係是中國特色社會主義的治理體係。習近平總書記強調，一個國家選擇什麼樣的治理體係，是由這個國家的歷史傳承、文化傳統、經濟社會發展水平決定的，是由這個國家的人民決定的。我國今天的國家治理體係，是在我國歷史傳承、文化傳統、經濟社會發展的基礎上長期發展、漸進改進、內生性演化的結果。我國的治理體係有許多長處和優越性，黨的十九屆四中全會列舉了我國國家制度和國家治理體係13個方面的顯著優勢，正是由于這些顯著優勢，中國特色社會主義事業才取得了輝煌的成就。
治理體係是隨著時代和實踐的發展而不斷變動和發展的。國家治理體係永遠是一個“在路上”的發展過程，實現國家治理現代化是當今世界各國的普遍要求。所以，我們既要健全和完善我們已有的治理體係，又要推進國家治理體係和治理能力現代化。國家治理體係和治理能力現代化，包含在我們建設社會主義現代化強國的戰略目標之內，並對全面實現我國社會主義現代化起著極其重要的保障作用。
什麼是國家治理體係和治理能力的現代化？中國特色的國家治理現代化到底表現在哪里？它們有哪些標準、哪些要求？對于這些問題，還需要深入研究。從理論上說，我們所講的現代化大致應該包括民主化、法治化、科學化、規范化、高效化、普惠化等幾個基本要求。黨的十九屆四中全會審議通過的《決定》對每一項制度體係和治理體係都提出了明確要求，明確了各項制度必須堅持和鞏固的根本點、完善和發展的方向，並確定了總體目標和步驟。它們組合起來共同作用，就是要使整個國家和社會達到既充滿活力朝氣又比較和諧有序的狀態。總體上看，就是要建成富強、民主、文明、和諧、美麗的社會主義現代化國家。實現這樣的目標需要我們不斷努力，切實解決不同階段遇到的問題，把國家治理體係和治理能力現代化持續推向前進。
▎科學把握制度與治理及治理體係的關係
黨的十八屆三中全會第一次提出全面深化改革的總目標是“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體係和治理能力現代化”。黨的十九屆四中全會進一步提出了“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體係和治理能力現代化的總體目標”，並對如何實現這個總體目標作出了全面部署。學習貫徹黨的十九屆四中全會精神，必須科學把握制度與治理及治理體係的關係。
為什麼我們黨要在制度之外再提出一個治理問題？因為制度與治理，既有聯係也有區別。仔細比較，可以說：制度是相對固化的，而治理是相對活化的；制度側重于規范本身，而治理側重于進行管理；制度側重于文本載明的約束，而治理側重于人的主體性活動；制度一般是治理的基礎，而治理可能會依賴制度進行，但也有可能不按制度辦事而靠主觀意志行事；制度的優勢要轉化為治理的效能，而治理的科學性和有效性也應該建立在科學的制度之上；制度是否科學、合理，要由治理的成效來展示和檢驗，而治理的成效，首先與制度有關，也可能與人的主體性活動有關。
進一步看制度與治理及治理體係的關係。如果不做科學辨析，我們很容易把治理體係當成制度的集合體，這並非沒有道理，因為治理主要應在制度的基礎上進行，制度是治理的依據、尺度、手段和工具。但是，治理體係並不能與制度或制度體係直接畫等號。客觀地說，治理體係與制度體係有緊密聯係，治理體係應該包括制度體係在內。一個現代國家如果沒有制度，就談不上良好的治理，也談不上現代化的治理體係。但是治理體係並不僅僅限于制度，它應該還包括政黨、團體、政權機構、公眾等一係列治理主體，包括各種不同的治理方式和方法，包括道德、觀念、權威等軟性規范，包括治理制度賴以運行的保障條件。所以，治理體係的外延比制度體係更大。如果兩者的內涵、外延都完全一致，那就沒有必要在制度體係之外再另外使用一個治理體係的概念了。
制度是規范，是國家和一切社會生活賴以運行的基礎，是國家長治久安的根本保障。但是，制度是“死”的，是供人們運用的，是要在運用中發生效力、產生效果的。任何制度的長短優劣，歸根結底都要看治理的效果。制度是否優越和成熟，是否鞏固和完善，是否成型和先進，歸根到底，要由治理的成效來說話。因此，在制度的基礎上還要實施治理。實踐是檢驗真理的唯一標準。制度好不好，檢驗和評價的標準是什麼？既要看制度本身，更要看實踐狀況，看治理的實際效果。所以，黨的十九屆四中全會更加突出地把堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體係和治理能力現代化，作為全黨的一項重大戰略任務，強調要加強係統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，把我國制度優勢更好轉化為國家治理效能。制度是規則，治理出成效。所以，我們要更加注意從國家和社會的治理效果出發來衡量、改進和完善我們的制度。
當然，治理不能脫離制度。沒有制度的治理，也是一種治理；制度很差的治理，也算是治理。但所有這類治理，都是很不健全、甚至非常低劣的治理。治理效果的好壞、優劣，根本上取決于制度是否科學和完善。改革開放以來，我們充分認識並始終強調，制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。這個認識來之不易，必須時刻牢記，不能有絲毫忽視。制度的建設和發展是一個漫長的過程。鄧小平同志設想，到2021年建黨一百周年的時候，在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。習近平總書記指出，新時代改革開放具有許多新的內涵和特點，其中很重要的一點就是制度建設分量更重。黨的十九屆四中全會指出，要突出堅持和完善支撐中國特色社會主義制度的根本制度、基本制度、重要制度，著力固根基、揚優勢、補短板、強弱項，構建係統完備、科學規范、運行有效的制度體係。
對于制度和治理的定位及關係，黨的十九屆四中全會作出了明確的界定，強調中國特色社會主義制度是黨和人民在長期實踐探索中形成的科學制度體係，我國國家治理一切工作和活動都依照中國特色社會主義制度展開，我國國家治理體係和治理能力是中國特色社會主義制度及其執行能力的集中體現。學習貫徹黨的十九屆四中全會精神，全面深化改革，必須完整理解和全面把握兩個目標之間的關係，繼續在制度建設上下功夫，同時又加強治理體係和治理能力的建設，真正把中國特色社會主義的制度優勢轉化為國家治理的效能。
▎在制度與治理的辯證運動中推進現代化進程
堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體係和治理能力現代化，是實現“兩個一百年”奮鬥目標、實現中華民族偉大復興的中國夢的有力保證，具有極其重大的現實意義和歷史意義。黨的十九屆四中全會明確提出堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體係和治理能力現代化的總體目標：到我們黨成立一百年時，在各方面制度更加成熟、更加定型上取得明顯成效；到二�𣶸T五年，各方面制度更加完善，基本實現國家治理體係和治理能力現代化；到新中國成立一百年時，全面實現國家治理體係和治理能力現代化，使中國特色社會主義制度更加鞏固、優越性充分展現。
這個總體目標是制度和治理共生共長的目標。每一個階段的目標都包含著兩方面的目標在內，每一個階段的制度建設和治理活動都要互相促進、共同發展。要在一係列重要關係的辯證運動中推進中國特色社會主義制度的鞏固和完善，推進國家治理體係和治理能力現代化。
第一，要處理好制度建設與治理活動的關係。制度是相對成型和穩定的規范體係。運用于實踐時，還要輔之以一係列具體的活動，做好很多重要工作，這些都大致可以歸結為治理。治理的要訣，就是要根據現實的條件，科學合理地運用這些制度，採取多種多樣的方式方法，對國家、社會一係列對象和任務實行具體的管理、控制、調整和鞏固，使之達到理想的狀態。通過多年努力，我們已經建立了很多很好的制度，但在現實生活中，少數地方和幹部卻往往因為用簡單粗暴的辦法處理具體問題，造成了不應有的矛盾和後果。所以，我們一方面要加強制度體係的建設，一方面要加強治理活動的研究。要堅定強化制度意識，堅決維護制度權威，自覺尊崇制度體係，嚴格執行制度規范。同時，要建立起以制度為基礎的整個治理體係，加強治理主體的建設，不斷創新治理理念，改進治理方式，提高治理能力。統籌建設制度體係和治理體係，統籌完善制度規范和治理方式，統籌推進制度運行和治理過程。
第二，要處理好彰顯優勢與改革創新的關係。中國特色社會主義制度和國家治理體係是以馬克思主義為指導、植根中國大地、具有深厚中華文化根基、深得人民擁護的制度和治理體係，是具有強大生命力和巨大優越性的制度和治理體係，是能夠持續推動擁有近十四億人口大國進步和發展、確保擁有五千多年文明史的中華民族實現“兩個一百年”奮鬥目標進而實現偉大復興的制度和治理體係。所以，我們必須始終堅持和鞏固這一制度體係和治理體係。但這樣的制度體係和治理體係仍然需要改革和發展。正因為有這樣的必要性和緊迫性，黨的十九屆四中全會才提出了堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體係和治理能力現代化的目標和任務，才有了分階段的路線圖和任務表。所以，我們一定要辯證認識和對待保持定力和改革創新的關係，決不能有松口氣、歇歇腳的想法。既要固根基、揚優勢，又要補短板、強弱項，在守正和創新的辯證統一中完善中國特色社會主義制度，提高國家治理體係和治理能力現代化水平。
第三，要處理好單項制度與係統集成的關係。中國特色社會主義制度和國家治理體係是由很多領域、很多部門、很多單項的制度構成的。每一項制度都經歷了實踐探索和不斷完善的過程，都來之不易，都需要我們堅持和完善。黨的十八大以來，特別是以黨的十八屆三中全會和黨的十九屆四中全會為重要標志，改革的內容和措施已經展現出體係化、整體化的特徵，實際上進入了係統集成的階段。相比于過去，新時代改革更多面對的是深層次體制機制問題，對改革頂層設計的要求更高，對改革的係統性、整體性、協同性要求更高，相應地建章立制、構建體係的任務更重。因此，我們必須增強大局觀念，堅持係統思維，善于從全局中定位和把握局部，以局部來服務和促進全局。把單項和局部的改革放在整體全部中認識和設計，在全局的指導下做好局部和具體的工作，發揮每一個局部和具體的積極性、創造性、主動性，推動全局整體更具活力、更有效率。
第四，要處理好問題導向和目標導向的關係。黨的十九屆四中全會審議通過的《決定》，堅持了問題導向和目標導向的統一。堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體係和治理能力現代化的總體目標，是在研究大量現實問題的基礎上提出來的。實現這個目標，就能從根本上解決當前存在和今後可能遇到的各種問題。我們在學習貫徹黨的十九屆四中全會精神的過程中，也必須堅持問題導向和目標導向的統一，始終實事求是地研究現實存在的問題，科學準確地把握問題的性質和症結，按照黨的十九屆四中全會確定的目標、方向、任務推進改革、採取措施，切切實實解決人民群眾關心的問題。通過問題導向和目標導向的結合，既有效地解決問題，又向既定的目標和方向邁出堅實的步伐。那種只說空洞的大道理、大目標卻不解決現實問題的傾向，和埋頭具體事務、忘記了大目標大原則的傾向都要克服和避免。
第五，要處理好頂層設計和分層對接的關係。堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體係和治理能力現代化，是一項整體性全局性的任務，必須在黨中央統一領導下進行，科學謀劃、精心組織，遠近結合、整體推進，確保所確定的各項目標任務全面落實到位。由于制度體係和治理體係的內容十分廣泛，相互間的關係十分復雜，而且所有的制度都要保持統一性和規范性，因此，所有的制度體係和治理體係都必須有頂層設計，統一執行，不能隨便自行其是。與此同時，每一項制度和文件都需各個層面無縫對接，使之既符合全局要求，又切合具體實際，上通天，下接地，叫得響，行得通，真正發揮制度和治理的效能和效用。各個地區、各個部門都要有責任擔當，服從人民意願，維護總體大局，同心協力，共同奮鬥，為堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體係和治理能力現代化作出應有的貢獻。
（本文來源：經濟日報 作者：北京市習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心 執筆：李忠傑）
