人口流失縣城，轉型發展成重點（縣城建設新看點④）

　　有的縣平均每年縣城人口增長3萬人以上，有的縣10年間縣城人口連年減少——近年來，中國縣城發展分化明顯。在中共中央辦公廳、國務院辦公廳日前印發的《關於推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》中，“人口流失縣城”的提法引起各界廣泛關注，這是中央文件首次提及這一概念。《意見》強調，“防止人口流失縣城盲目建設”“引導人口流失縣城轉型發展”。哪類縣城出現人口流失？如何轉型發展？未來前景如何？

　　人口流失縣城總體佔比小，但分佈較廣

　　最近，一則“哈爾濱人口跌破千萬”的消息受到關注。根據黑龍江省哈爾濱市統計局日前發佈的數據，2021年末，全市常住人口988.5萬人。與2020年第七次全國人口普查相比，常住人口減少12.49萬人。

　　哈爾濱人口減少，主要減在哪？答案是縣域。將時間軸拉長，哈爾濱常住人口近年來總體在減少，2020年全市常住人口為1000.99萬人，與2010年第六次全國人口普查的1063.60萬人相比，減少62.61萬人。其中，9個市轄區人口處於增加狀態，縣域人口則減少顯著。2020年全市9個縣（縣級市）人口為303.37萬人，比“六人普”減少89.77萬人。

　　“人口減少這個問題在東北地區相對突出，其中縣城、縣級市城區以及鎮區人口收縮的情況在一些地方表現得比較明顯。”中國城市和小城鎮改革發展中心主任高國力表示，在城鎮化早期，人口由農村向城鎮集聚，從縣城到大城市人口整體都在增長，但隨著城鎮化不斷推進，分化開始顯現。從縣城的角度看，不少縣城仍在聚集人口，但有些縣城人口開始向省會城市、其他大城市或是周邊一些縣城流動，人口流失縣城數量開始增加，其中有的縣城人口流失較多，有的流失相對較少。

　　中國城市規劃設計研究院院長王凱表示，從世界範圍來看，城鎮化率達到一定水準後，人口流動確實存在從鄉村到城市的遷移變成城市和城市之間的遷移，美國的底特律地區、德國魯爾地區以及日本部分中小城市都出現過城區人口減少的問題。從國內趨勢看，仍有部分縣城存在人口減少的可能。

　　關於縣城人口流失的總體情況，一些學者進行了統計分析。中國社會科學院人口與勞動經濟研究所研究員張車偉分析近幾十年數據得出的結果顯示，大概有100多個縣城出現了不同程度的人口流失情況。上海財經大學城市與區域科學學院教授張學良用夜間燈光大數據進行度量，從全國2800多個縣市區中識別出有191個縣市區的人口持續下降。

　　高國力表示，總的看，在1800多個縣及縣級市中，人口流失縣城佔比並不高，但其分佈比較廣泛。放眼全國，人口流失縣城不僅在東北地區存在，中西部地區一些欠發達的縣城人口也有類似情況，即便是東部地區，在部分大城市內部或是城市群、都市圈周邊也有縣城人口流失，此外還有一些邊境縣城也存在人口流失的情況。

　　周邊引力強，內部發展慢，造成人口流失

　　縣城常住人口減少的原因，各有不同。

　　在東部地區，城市群、都市圈的核心區與週邊區域發展程度有差別，那些發展較好的城市擁有良好的基礎設施、健全的公共服務、更多的就業機會、更大的上升空間，對人口等要素有更大的吸引力。因此，周邊的一些縣城人口由相對欠發達的週邊區流向核心區，從而使週邊地區縣城人口下降，而中心城市的人口增長較快，在此過程中交通的更加便利會讓這種流動進一步加快，這在長三角、珠三角、京津冀地區表現得尤為突出。

　　老家在江蘇蘇北縣城的小陸，如今在江蘇南通工作。在他看來，“相比于附近的上海、南通、蘇州這樣的城市，縣裏發展空間有限。簡單拿工資看，出來工作後我一個月可以拿到1萬元左右，這比在老家高了不少。而且現在縣裏通了高鐵，我這來回很便利。最近兩年，縣裏像我這樣流出的城鎮人口，不少於1萬人。”

　　外部引力之外，內部因素加劇了一些縣城人口流失的程度。資源枯竭是其中之一。高國力分析，那些過去靠消耗自然資源發展起來的縣城，隨著相關資源開發進入後期、晚期或末期階段，不得不面臨資源枯竭、環境惡化等壓力，人口承載能力隨之下降。

　　在國家已界定的資源枯竭型城市、衰退型城市中，縣和縣級市的數量佔比都不低。如此前明確的全國262個資源型城市中，資源趨於枯竭的衰退型城市67個，縣和縣級市所佔比重超40%。從地域分佈看，這些縣（縣級市）超九成位於東北和中西部地區，如曾經的“油城”玉門，因石油工業而興，但隨著石油資源逐漸枯竭，玉門進入艱難轉型期，老城區人口大量外遷。

　　除了資源枯竭類縣城，傳統工業基地、農業主産區以及生態功能區的有些縣城也在一定程度上面臨人口流失。高國力認為，這背後主要是縣城産業發展沒跟上、人口承載能力不足，例如老工業基地在産業轉型調整時期，舊産業有些被淘汰，相對應的是工作崗位減少，同時新産業尚未成型、不具備優勢，對人口的吸引力不足，再加上縣城管網老化、小區老舊以及文化教育等市政設施、公共服務配套不夠，人口流失很難避免。

　　防止盲目建設，培育接續替代産業

　　人口流失，縣城該如何應對？

　　專家認為，人口流失對縣城發展或多或少會産生一些影響，但並不意味著這決定了縣城未來發展。從城鎮化的一般規律來看，一些城市包括縣城，出現人口流失是一個正常現象，對此應客觀理性看待。在此過程中，需要特別注意的是，避免一些縣城人口過快減少，同時不能盲目擴張建設。

　　南京大學建築與城市規劃學院教授張京祥説，一些縣城人口數量在減少，但在整個市域、都市圈範圍內，這些減少的人口相當一部分集聚到了中心城區，這樣的人口空間再分佈有其合理性，不能被簡單視為消極現象。“以人口減少等特徵為主的城市收縮在全球範圍內是一個普遍存在的現象，對待這個問題的關鍵是一些地方在相關政策措施上是否已經做好了應對的準備。”

　　關於人口流失縣城發展，此次中辦、國辦出臺的《意見》提出了具體措施，如結合城鎮發展變化態勢，推動人口流失縣城嚴控城鎮建設用地增量、盤活存量，促進人口和公共服務資源適度集中，加強民生保障和救助扶助，有序引導人口向鄰近的經濟發展優勢區域轉移，支援有條件的資源枯竭縣城培育接續替代産業。

　　“順應人口流動變化趨勢是基本原則。在此背景下，應深入研判每個縣城出現人口流失的原因，把握住産業這個根基，採取差異化的應對措施。”高國力説，在現有的人口流失縣城中，有些可能還會繼續面臨人口流失情況，這類縣城重點是要控制人口流失規模和節奏，首先解決好民生問題、保障好困難群眾生活，其次是儘量挖掘潛力，打造一兩個新的特色優勢産業，強化政策支援，為轉型發展提供支撐。另一類縣城，如大城市周邊的部分縣城，當前雖然出現了人口流失情況，但其自身發展總體未必差，而且有明顯的提升空間、潛力，接下來如能採取適當措施融入鄰近大城市建設發展、為其分流，未來人口是有可能增加的。

　　在玉門，“一油獨大”的日子已成為過去。當地居民賈東説，“這些年玉門新能源産業發展很快，經常可以看見大大小小的光伏電站、風電基地，每年有不少人專程來旅遊觀光。如今不僅新市區熱鬧了起來，老市區也變了樣，花草多了，商店逐漸增加。到了晚上，文化廣場上跳健身操、舞劍的人又多了起來。”

　　對於大城市與周邊縣城的發展，中國社會科學院城市與競爭力研究中心主任倪鵬飛認為，大城市和特大城市在疏解人口的同時，更重要的是要把優質的公共服務向外輻射延伸，同時完善縣城基礎設施、商業服務體系，這樣既有助於避免少數縣城過度收縮，又能解決大城市、特大城市過度擁擠的問題。（本報記者 邱海峰）

　　《 人民日報海外版 》（ 2022年06月01日 第 11 版）