王英津：臺灣參與聯合國不具有可能性

中國人民大學國際關係學院教授、兩岸關係研究中心主任、國發院研究員王英津。（台灣網 符海川 攝）

　　中國人民大學兩岸關係研究中心主任、教授王英津日前在香港中評社發表文章，闡述了臺灣地區參與聯合國的不可能性。作者認為：臺灣不可能以“新會員國”身份加入聯合國，也無法利用會籍普遍性原則及“分裂國家”的雙重代表權模式“重返”聯合國。當下民進黨當局或明或暗地推動爭取“參與聯合國”的活動，其關注的重點並非在於能否真正參與聯合國，而在於通過這個行動過程，挑起臺灣民眾對大陸的敵對情緒，從而達到“拒統”、捍衛所謂“臺灣主體性”的目的。

　　文章內容摘編如下：

　　聯合國是當今世界上最重要的政府間國際組織，只有主權獨立的國家才能成為聯合國會員國。由於加入聯合國具有重要的現實意義和特別的象徵意義，所以臺灣當局在推行“臺獨”路線時，都不遺餘力地拓展臺灣所謂的“國際活動空間”，該計劃中最重要的目標便是爭取參與聯合國。

　　從1993年起，臺灣當局使用各種手段，鼓動所謂“友邦”在聯合國提案，要求討論“臺灣參與聯合國”問題，正式揭開了兩岸在“臺灣參與聯合國”問題上交鋒的序幕。

　　自1993年至2008年間，李登輝、陳水扁執政時連續十四次鼓動其所謂“邦交國”炮製讓臺灣參與聯合國的提案，妄圖“重返”或“加入”聯合國，但均鎩羽而歸。

　　馬英九上臺主政後，提出了“外交休兵”的策略，在加入國際組織問題上強調“有意義地參與”，並將“參與聯合國”的目標調整為“參與聯合國下屬組織”，至此，臺灣當局謀求聯合國成員身份的活動暫告中止。

　　然而，自蔡英文上臺後，臺灣當局又重啟“入聯”征程，儘管這次沒有像李登輝、陳水扁時期那樣大張旗鼓，卻一直在“悶聲推進”。

　　從過去李登輝、陳水扁執政時所採取的策略來看，他們推動臺灣成為聯合國成員的途徑無非有兩種：一是以“新會員國”身份申請“加入”聯合國，即依照《聯合國憲章》第4條第2款之規定，須經安理會向聯合國大會建議，再按程式由聯合國大會做出決議；二是以“中華民國”名義申請“重返”聯合國，即由部分聯合國成員國將“中華民國重返聯合國”作為一項提案提交聯合國大會，再由聯合國大會對此進行實質性討論或投票表決。

　　那麼，臺灣是否有資格“加入”或“重返”聯合國？臺灣“加入”或“重返”聯合國是否具有可能性？下面筆者將從國際法和國際政治兩個角度加以分析。

　　一、臺灣“加入”聯合國不具有可能性

　　從《聯合國憲章》關於會員國資格的條件以及接納新會員國的程式來看，臺灣不可能以“新會員國”身份加入聯合國，這是因為：

　　第一，臺灣不符合《聯合國憲章》關於會員國資格的規定。

　　《聯合國憲章》第4條第1款規定：“凡其他愛好和平的國家，接受本憲章所載的義務，經本組織認為確能並願意履行該項義務者，得為聯合國會員國。”該條款意味著某一政治實體要成為聯合國的會員國，必須符合以下條件：

　　①必須是主權國家。國家是國際關係的基本主體，也是政府間國際組織最基本的成員單位。1955年聯合國大會關於申請國入會問題的第A/RES.918（X）號決議聲明：“聯合國的會員國必須是主權國家，必須‘不受外來勢力的干涉和控制’，對外獨立自主地開展交往和活動，對內能有效的控制其領土，管理其人民”。

　　②必須是“愛好和平”的國家。何為“愛好和平”的國家？起初，愛好和平的國家係指與軸心國作戰和反法西斯主義的國家，至少是非信奉法西斯主義的國家。後來在加入聯合國的實踐操作中，對於“愛好和平”國家的認定並非十分清晰。

　　③該國家願意接受和履行《聯合國憲章》所載的義務。根據聯合國大會和安理會的相關議事規則，申請國必須在加入申請書中以書面形式錶示願意接受《聯合國憲章》所規定義務的承諾。

　　④聯合國認為該國確實有能力和意願去履行憲章義務。一個國家是否真正能夠並願意履行《聯合國憲章》所規定的義務，並不取決於該國在申請書中的聲明或該國的公開宣告，而由聯合國依實際情況作出判斷。

　　在上述四項條件中，條件①是核心，條件②、③、④是條件①的延伸。從目前臺灣的實際情況來看，由於臺灣不具備條件①，因此也就不具備其他三項條件，所以臺灣不符合《聯合國憲章》關於聯合國會員國資格的規定。

　　第二，“臺灣參與聯合國”的提案無法進入聯合國納新的實質議程。

　　《聯合國憲章》第4條第2款規定：“准許上述國家為聯合國會員國，將由大會基於安理會之推薦以決定行之。”易言之，聯合國接受新會員國，須先經其安理會推薦，後由聯合國大會決定。按照該規定，聯合國接納新會員國須經過“申請（提交給秘書長）——安理會表決——大會表決”這一程式。

　　從以往臺灣申請加入聯合國的情況看，其申請根本就沒有進入安理會的表決程式。退一步講，即便提案進入安理會的表決程式，也根本不可能通過。根據《聯合國憲章》第27條規定：“安理會關於程式性事項之決議，應以九理事國之可決票決定之；安理會對於其他一切事項之決議，應以九理事國之可決票包括全體常任理事國之同意票表決之。”這表明，對於非程式性事項的表決，不僅需要九個理事國的同意票，而且需要包括中國在內的五個常任理事國表示贊成。按照“五國一致”的表決原則，只要五個常任理事國中的任何一個國家投了否決票，此案均無法得以通過。

　　通常情況下，安理會表決的程式性問題僅指安理會的內部運作程式。因此，即使“臺灣加入聯合國”的提案進入了安理會的表決程式，且在表決過程中獲得了九張同意票，但只要中國反對，決議仍無法通過。

　　從慣例上看，安理會的推薦並非僅僅是提供意見，而是一種積極的薦舉。因此，任何申請國只有在得到安理會的積極推薦後，聯合國大會才能做進一步表決。國際法院于1950年3月3日以12票對2票的表決結果，就“聯合國大會准許國家加入聯合國的許可權問題”發表了諮詢意見，認為安理會的推薦是聯合國大會做出是否准許申請國加入的先決條件。如果安理會推薦申請國成為會員國，按照《聯合國大會議事規則》的規定，需交由聯合國大會負責審查該國是否愛好和平，是否願意履行憲章所規定的義務。只有通過上述程式後，聯合國大會才能就申請國能否加入問題作出決議。如果安理會不推薦或者緩議時，聯合國大會可在審查安理會的特別報告後，將申請國的申請書退回安理會，請其重新審議後，再向聯合國大會提出推薦建議。倘若沒有安理會的推薦，聯合國大會不得擅自准許申請國加入。

　　退一步講，即便提案在安理會獲得通過，也無法在聯合國大會獲得通過。根據《聯合國憲章》第18條的規定，聯合國大會接納新會員國屬於重要問題，而大會對於重要問題的決議應以到會並參加投票的會員國中的三分之二多數同意，才能通過。目前聯合國會員國達193個國家，如果所有國家均出席會議並參加投票，則重要問題的通過需要128個國家的同意票。從目前臺灣當局的情況來看，“邦交國”僅有15個，且均為弱小國家，缺乏國際影響力，臺灣在“入聯”問題上能獲得的支援非常微弱，“入聯”提案在聯合國大會上得到超過三分之二同意票的可能性幾乎為零。

　　二、臺灣“重返”聯合國不具有可能性

　　鋻於臺灣以“新會員國”身份申請“加入”聯合國難以突破《聯合國憲章》的制約，臺灣當局便企圖利用會籍普遍性原則及“分裂國家”的雙重代表權模式“重返”聯合國。

　　按照聯合國的實踐慣例，關於某一會員國在聯合國的代表權問題屬於程式性問題，可以繞過安理會而完全由大會作出決定。如此一來，其所經程式就會變成“會員國申請（向秘書長提交）——總務委員會提議——大會表決”。按照該程式規定，先由臺灣“邦交國”就臺灣“重返”聯合國提出議案，待完成“重返”聯合國的提案後，必須經聯合國總務委員會討論和通過，才能提交聯合國大會進行實質性討論和表決。與上述接納新會員國的程式相比，這一程式要簡單得多。一方面，繞過了安理會的否決權；另一方面，按照《聯合國憲章》的規定，聯合國大會關於程式性事項的表決，僅需獲得到會並參加投票的會員國的過半數同意即可通過。因“重返”方式能夠繞開安理會、規避中國的一票否決，且將大會的通過門檻票數由“加入”方式要求的三分之二降為二分之一，這使臺灣當局隱隱地看到了一絲“參與聯合國的曙光”。然而，以上分析僅僅停留在法律文本層面，從聯合國以往審議此類提案的情況和廣大會員國在臺灣問題上的態度來看，臺灣“重返”聯合國的可能性仍然極低。

　　第一，從聯合國以往審議此類提案的情況來看，臺灣“邦交國”提出的“返聯”提案均擱淺在總務委員會，難以進入聯合國大會正式錶決議程。

　　過去幾十年，臺灣“邦交國”曾多次向總務委員會提交關於臺灣“重返”聯合國的提案，但經過支援大陸的多數會員國與支援臺灣的少數會員國的激烈辯論，總務委員會主席均裁決不將這些提案列入聯大議程，使得臺灣“重返”聯合國的圖謀屢遭失敗。

　　第二，從聯合國會員國的立場和態度來看，絕大多數會員國不支援臺灣“重返”聯合國。

　　就發展中國家而言，它們大多與大陸建立了外交關係，承認世界上只有一個中國，臺灣是中國領土不可分割的一部分，故而反對臺灣“重返”聯合國。譬如，2003年第58屆聯合國大會期間，巴基斯坦、朝鮮、孟加拉國和幾內亞等國的代表指出，將“臺灣代表權問題”的提案列入聯大議程是企圖利用聯合國將臺灣分裂國家領土的圖謀合法化，這是對中國內政的粗暴干涉。埃及、斯里蘭卡和剛果(金)等許多國家的代表在發言中對極少數國家年復一年地提出一個由聯合國30多年前就已解決的問題的行為表達了強烈不滿，並建議聯合國大會作出限制性規定，如果一個提案連續三年遭到拒絕不得被再次提出。

　　就發達國家而言，美國雖然是臺灣問題的始作俑者，但其關心的重點是臺海地區的和平穩定及其伴生的美國國家利益保障，從而竭力避免因臺海軍事衝突而被臺灣“拖下水”，而臺灣“重返”聯合國的問題觸及中國政治底線，必將引起大陸激烈反擊。大多數其他國家也不支援臺灣參與聯合國，例如，在2003年第58屆聯大總務委員會會議上，俄羅斯代表曾明確表示，聯大於1971年10月25日通過的2758號決議已經清楚、全面地解決了中國在聯合國的代表權問題，目前沒有任何理由需要重新審議這一決議。英、法、西班牙與荷蘭等國的代表亦紛紛對此表示贊同。

　　總之，臺灣“重返”聯合國問題，既是法律問題，也是政治問題。隨著中國綜合國力的日益強大，國際社會願意支援臺灣“重返”聯合國的國家日益減少，臺灣“重返”聯合國不僅在法理上缺乏根據，而且在實踐中也不可能得到聯合國會員國的過半數支援。

　　三、聯合國納新的例外情形不適用於臺灣

　　儘管《聯合國憲章》明確規定會員國必須是主權國家，但在聯合國吸收會員國的歷史上，的確出現過非主權國家加入聯合國的先例。一是蘇聯的加盟共和國白俄羅斯和烏克蘭，在特定歷史條件下成為聯合國的創始會員國；二是一些尚未完全獨立的殖民地國家，如印度于1947年8月16日獨立建國，但在1945年10月30日就已成為聯合國會員國；菲律賓于1946年7月4日獨立建國，但在1945年10月24日就加入了聯合國。聯合國發展史上的這幾個“特殊案例”，常常被“臺獨”勢力援引，來論證自己有資格參與聯合國。那麼，應該如何看待這幾個“特殊案例”以及它們是否適用於臺灣？筆者分析如下：

　　首先，白俄羅斯和烏克蘭之所以能成為聯合國的創始會員國，與當時的歷史條件密不可分。在1945年4月舊金山制憲會議召開之前，已經有47個國家符合聯合國會員國的條件，但由於當時廣大發展中國家還沒有完全取得獨立，這些符合聯合國會員國條件的國家主要是歐洲國家、部分英聯邦國家以及少數拉美國家。由於歷史和政治的原因，這些國家多有親英、美的政治背景。按照分屬兩大陣營的國家數量對比，蘇聯在聯合國處於相對孤立的境地，尤其在聯合國大會表決重大問題時處於劣勢地位。於是，在舊金山制憲會議上，蘇聯提出其15個加盟共和國都要成為聯合國會員國的建議，理由是：1944年2月蘇聯修憲後，它內部的各加盟共和國均有自主的對外政策權。但該建議卻遭到英、美等國的強烈反對。當時蘇聯以聯合國構成的合法性不足為理由，以不參與聯合國相要挾，逼迫英、美等國同意自己的訴求。出於對聯合國的廣泛性、合法性和權威性的考量，英、美等國家並不希望蘇聯真的不參與聯合國，於是雙方經過激烈的討價還價，英、美等國最後只同意接納烏克蘭和白俄羅斯這兩個加盟共和國作為聯合國的創始會員國。由此可見，白俄羅斯和烏克蘭之所以能成為聯合國的創始會員國，是蘇聯與以英、美為首的西方國家政治鬥爭和妥協的結果，是特殊歷史條件下的産物。就臺灣而言，儘管它之於中國與烏克蘭和白俄羅斯之於蘇聯一樣，均為主權國家內部的“區域性行政單位”，但臺灣不具有後者成為聯合國會員國的特殊歷史背景。在當今聯合國體系中，中國並不需要借助自己的區域性行政單位加入聯合國以維護自己在聯合國的權益。相反，中國作為一個整體加入聯合國才是中國國家利益的根本所在。

　　其次，印度、菲律賓等尚未完全獨立的國家之所以能在20世紀40年代成為聯合國會員國，主要有以下幾個原因：一是二戰後殖民體系逐步瓦解，新興的民族獨立運動風起雲湧，聯合國希望通過提前吸收會員國的方式聲援亞非拉民族解放運動，彰顯殖民地人民的民族自決權；二是這些國家在歷史上本來就是主權獨立國家，只是因後來遭受殖民侵略而喪失主權獨立地位，其通過“去殖民化”運動重新恢復主權獨立並加入聯合國，是國際社會普遍支援的正義之舉；三是這些國家當時正處於如火如荼的民族解放運動之中，其獨立建國指日可待。然而，臺灣是中國領土不可分割的一部分，不論是歷史上還是現實政治中、法理上抑或互動行為上，這一事實均得到世界上絕大多數國家的承認。因此，在中國擁有聯合國單一席位的情況下，臺灣不可能像印度、菲律賓等國家一樣，以尚未完全獨立國家的身份加入聯合國。況且，自20世紀50年代以後，聯合國再未出現過將主權國家的區域性行政單位或者尚未完全獨立的國家接納為會員國的案例。

　　綜上，無論從《聯合國憲章》關於會員國資格的規定，抑或關於接納新會員國程式的規定，還是從聯合國會員國的例外情形來看，臺灣都不具備參與聯合國的條件，也不可能成為聯合國的會員國。臺灣參與聯合國問題不僅涉及到一個中國原則，而且涉及誰代表中國行使主權的問題。事實上，早在1971年10月25日聯大通過的2758號決議就已經解決了這個問題，即聯合國只承認中華人民共和國政府作為在聯合國代表中國的唯一合法政府。因此，臺灣當局無論是以“中華民國”還是以“臺灣”的名義參與聯合國，也無論企圖謀求正式成員抑或觀察員地位，均會破壞一個中國原則。所以，在臺灣參與聯合國的問題上，大陸不會有任何讓步的空間。

　　四、炒作“參聯”議題的“醉翁之意”

　　最後必須指出的是，為何臺灣當局明知自己參與聯合國不可能獲得成功卻又故意為之呢？其實，臺灣當局推進參與聯合國的行動，在意的並非是結果成功與否，而是在臺灣社會激起被大陸打壓的氛圍，進而讓臺灣民眾對大陸産生反感，最終加劇兩岸對立。通過開展各項爭取參與聯合國的行動，臺灣當局不斷地向臺灣民眾明示或暗示，一個打壓臺灣“國際活動空間”的政府自然是一個敵對或不友善的政府，臺灣為何要談統一？當下民進黨當局或明或暗地推動爭取“參與聯合國”的活動，其關注的重點並非在於能否真正參與聯合國，而在於通過這個行動過程，挑起臺灣民眾對大陸的敵對情緒，從而達到“拒統”、捍衛所謂“臺灣主體性”的目的。在參與聯合國的行為動機上，現在的民進黨當局與當年李登輝、陳水扁執政時並沒有本質區別。（完）