加大硬約束實現地方政府“陽光融資”

　　編者按：“著力防控債務風險”被中央經濟工作會議確定為2014年六項工作任務之一，顯示出中央對於地方債務問題的重視程度。對此，專家表示，化解地方債務風險要對症下藥，當務之急，是要在標本兼治的考慮下，結合深化分稅制改革和構建地方稅體系等舉措，儘快規範地方政府性債務，通過建立合理和切實可行的地方債管理制度，實現地方政府“陽光融資”。本組策劃圍繞建立地方政府“陽光融資”機制的必要性、先決條件以及可行性方案等內容展開，以期拋磚引玉，引發讀者對破解地方債問題的有益探討。

　　日前閉幕的中央經濟工作會議首次提出的“著力防控債務風險”，是明年經濟工作六項主要任務之一。金融危機以來，地方政府性債務暴增，引發國內外高度關注，也成為國外機構唱空中國的重要理由之一。2011年以來，審計署相繼進行了三輪“摸家底”工作，最近一輪是在今年8月啟動的近十年來最大規模的政府性債務審計，最終結果至今仍未公開。很多專家預計，總體規模不容樂觀，個別區域的債務風險或較突出。

　　“中央政府對地方政府性債務總體方針是要加強融資約束。從以往的國有企業到目前的地方融資平臺，這類主體融資缺乏約束，其不計成本地進行融資，説到底就是只借不想還。因此必須加大地方政府融資的自身約束，將地方債納入全口徑預算管理。此外，一個巴掌拍不響，還要轉變銀行和債券投資者對地方債的認識，從這個角度講，暴露個別風險或許是件好事。”某大型基金固定收益部總經理告訴本報記者。

　　嚴控地方債風險勢在必行

　　在業內看來，此次中央經濟工作會議首提防控債務風險主要基於以下三個方面的考慮。

　　首先，防控系統性風險。從官方表述來看，地方債務規模預計在18萬億元左右，但業內普遍認為，這一數據或過於樂觀。據渤海證券測算，地方債務規模可能高達19萬億元。2010年至2012年，地方債務年複合增長率高達33%以上，遠超相應的地方經濟增速。如果繼續允許地方債規模盲目擴大，將導致系統性風險。

　　其次，防控流動性風險。近年來，地方政府除了依靠銀行信貸、城投債等相對透明的融資渠道外，開始吸納來自信託、資産管理、私募等機構的資金。這些資金具有“利率高、期限短”的特點，信託融資成本至少在10%以上，期限只有1至2年，而地方政府的基建項目大多難以在規定期限內産生足以償付本息的高額收益，只有“借新償舊”才能緩解流動性風險。

　　“假設地方政府性債務總規模為20萬億元，明年維持債務鏈條不崩斷就需要6萬億元，這還沒考慮地方政府新增投資所需的資金。”華泰證券首席策略分析師徐彪稱。由此可見，“借新還舊”愈演愈烈，潛在風險正在增強。

　　第三，防控債務增量再堆積風險。在新型城鎮化進程中地方政府仍將發揮重要作用，如果目前地方債務問題不加以解決，在城鎮化進程中，地方政府若盲目擴張投資，帶來債務增量的過快增長，非但無助於城鎮化的持續推進，反而將加劇債務問題爆發的風險。

　　健全地方政府“陽光融資”機制

　　在我國推進城鎮化建設的進程中，巨大的資金投入問題使得地方政府舉債不可避免。近日召開的中央城鎮化工作會議明確提出：“在完善法律法規和健全地方政府性債務管理制度基礎上，建立健全地方債券發行管理制度”。

　　“中央政府對地方政府性債務總體方針是要加強融資約束。從以往的國有企業到目前的地方融資平臺，這類主體融資缺乏約束，其不計成本地進行融資，説到底就是只借不想還。因此必須加大地方政府融資的自身約束，將地方債納入全口徑預算管理。此外，一個巴掌拍不響，還要改變銀行、債券投資者對地方債的認識。監管層和市場主體共同推進地方債務‘陽關融資’。”某大型基金固定收益部總經理告訴本報記者。

　　“如果你已經看到跳窗戶、走後門很普遍了，最好還是開前門，這樣好把窗戶和後門給關上，從而更規範一些。”央行行長周小川近期在談及地方政府發行市政債時稱，如果可以借錢的話，就得給借款人開一個正門。

　　財政部財政科學研究所所長賈康認為，應當以“治存量、開前門、關後門、修圍墻”為要領，疏堵結合，把地方公債的規模逐步擴大來置換、替代地方融資平臺等形成的隱性負債，還應建立起地方債的預警防控機制，包括建立一定規模的地方政府性債務償債基金，當出現局部性、區域性風險時，能夠及時應對，防止風險擴散。

　　地方政府信用評級體系亟待建立

　　在推進地方政府“陽光融資”的過程中，一個必須解決的問題就是地方政府信用評級。目前，這個領域幾乎是一片空白。對此，財政部部長樓繼偉近日稱，應建立在地方政府信用評級基礎上的地方發債管理體制。這一表態也被認為是我國將建立地方政府信用評級機制並推進地方自主發債的一個重要信號。

　　中國人民大學金融與證券研究所副所長趙錫軍表示，政府發債需要一個標準來衡量債務風險，政府信用評級正是衡量政府償還能力、債務風險的手段，建立地方政府信用評級是地方政府可以自行發債的一個先行條件。財政部財科所副所長白景明認為，對地方政府進行信用評級主要應從三個方面進行全面評估：一是評估地方政府有多大償債能力，二是評估地方政府有多強的債務使用能力，三是評估債務發行的必要性。

　　如何將建立地方政府信用評級落到實處？白景明認為，應從三個方面著手進行評級：一是建立合理的信用評價標準，明確什麼水準好、什麼水準差，建立科學的標準體系；二是建立明確細化的指標體系；三是要確立信用評級的評價主體。

　　不過，建立政府信用評級還面臨不少挑戰。有分析認為，一方面，設置評級要對地方的整體債務規模、財政償還能力有一個清楚地了解，而我國政府財政透明度目前尚無法滿足信用評級的基本需要；另一方面，國內缺乏地方政府信用評級機構，由於此前沒有進行過政府信用評級，企業無法通過業務實踐活動積累評級數據、驗證評級技術、提高評級能力。

　　值得一提的是，要對地方政府進行信用評級，首先要建立政府綜合財務報告制度，即編制全國和地方資産負債表。黨的十八屆三中全會決議明確提出“編制全國和地方資産負債表”，一些省份目前已經在試編資産負債表，進展順利。國家統計局日前組織召開了專家研討會，研究國家資産負債表的編制方法。國家統計局局長馬建堂表示，目前正在加快推進這項工作。李光磊