依靠制度框架管理地方債 疏堵並舉化解風險

　　不久前結束的中央經濟工作會議明確提出“要著力防控債務風險，要把控制和化解地方政府性債務風險作為經濟工作的重要任務。”這是中央首次把防控地方債務風險列為經濟工作的主要任務之一。對此，有專家指出，這不僅體現出中央直面地方債問題的決心和勇氣，也顯示出中央要從地方債的控制和管理上下手，依靠制度框架來治理的調控思路。

　　會議指出，把短期應對措施和長期制度建設結合起來，做好化解地方政府性債務風險各項工作。加強源頭規範，把地方政府性債務分門別類納入全口徑預算管理，嚴格政府舉債程式。明確責任落實，省區市政府要對本地區地方政府性債務負責任。強化教育和考核，從思想上糾正不正確的政績導向。財政部財科所所長賈康對此解讀分析稱：“‘加強源頭規範’的提法，意味著將來要靠制度框架來落實加強地方政府性債務的源頭規範，‘將地方政府性債務分門別類納入全口徑預算管理’，意味著今後所有的地方政府性債務都要納入全口徑預算管理的約束。一旦納入預算管理的話，各種政府性債務就應該經過法定的預算程式。”

　　近年來，地方債務規模迅速增長。根據上一輪審計結果顯示，2010年末的全國地方政府性債務餘額為107174.91億元。但今年6月國家審計署公佈的36個地方本級政府性債務審計結果顯示，2012年有16個地區債務率超過100%，地方債局部風險已較大。為了摸清地方債的具體規模，今年8月審計署開始了新一輪的全面審計摸底，截至目前，雖然數據仍未公佈，但市場預期普遍對此並不樂觀。同時，地方債急劇增長背後所累積的金融和財政風險已成為影響我國經濟健康持續發展的一顆“毒瘤”。如何有效防控地方債所帶來的債務風險，則成為新一屆中央政府直面迎接的挑戰。

　　在這樣的背景下，中央政府已在不同場合表示要嚴控債務風險。十八屆三中全會通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》提出，建立透明規範的城市建設投融資機制，允許地方政府通過發債等多種方式拓寬城市建設融資渠道。中央組織部近日印發的《關於改進地方黨政領導班子和領導幹部政績考核工作的通知》，把政府負債作為政績考核的重要指標，強化任期內舉債情況的考核、審計和責任追究。剛剛閉幕的中央城鎮化工作會議又提出，建立多元可持續的資金保障機制。這不僅體現出當前中央對地方債問題的高度重視，更顯示出中央在處理地方政府債務方面要依靠制度框架來加強管理的決心和勇氣。

　　值得注意的是，化解這樣一個規模龐大、錯綜複雜的地方債務問題，同時又要滿足地方政府持續的融資需求並非易事。對此，專家指出，疏堵結合、多措並舉才是解決地方債問題的有效途徑。

　　首先，要徹底改革地方“唯GDP論”的政績觀，從源頭上“堵住”地方債務的過度膨脹。一直以來，不少地方政府過分強調經濟增長速度這一指標，導致一些地方政府盲目攀比GDP增速，不惜大量舉債建設形象工程，造成惡性迴圈，最終導致經濟過熱和償債風險。

　　西南證券報告顯示，地方債務問題表面上看是中央和地方財權事權的不匹配造成地方政府負債運作，實際上，“唯GDP論”的政績觀和考核方法刺激地方政府的投資衝動，而大量的投資只能通過舉債的方式籌措資金，這才是地方債務規模不斷飆升的根源。本次中央經濟會議提到的“從思想上糾正不正確的政績導向”，就是對“唯GDP論”的一種糾正，可以看出中央已經對地方債務的源頭進行控制，開始真正的“加強源頭防範”。

　　“將地方債納入全口徑預算管理，可抑制地方過高投資；在地方政績考核中增加債務、生態環境、食品安全等考核指標，可避免地方政府追求短期政績、犧牲長期利益。”中國社會科學院數量經濟與技術經濟研究所副所長李雪松也表達了類似的看法。

　　其次，要建立多元化可持續的資金保障機制。在採取措施控制地方債務風險的同時，加大投融資渠道疏通、開闢多元化的投融資渠道已成為業內的共識。不少分析人士表示，我國城鎮化進程正在加快，拓展多元化的融資渠道非常重要。其中，市政債的方式在實現地方政府自主權擴大方面具備獨有的特點，而且還能強化地方政府必須自己還債的意願，是個值得借鑒的好辦法。

　　第三，實行民主透明的債務報告和審議制度，編制資産負債表，完善法律法規，建立透明規範的城市建設投融資機制。如是，地方政府發債才真正可行。在賈康看來，當前地方政府性債務最大風險在於不透明，納入全口徑預算管理系治本之策，地方政府性債務可“暗賬翻明”。

　　化解規模龐大、錯綜複雜的地方債務問題，同時又要滿足地方政府持續的融資需求並非易事。專家指出，疏堵結合、多措並舉才是解決地方債問題的有效途徑。

　　首先，要徹底改革地方“唯GDP論”的政績觀，從源頭上“堵住”地方債務的過度膨脹；其次，要建立多元化可持續的資金保障機制；第三，要實行民主透明的債務報告和審議制度，編制資産負債表，完善法律法規，建立透明規範的城市建設投融資機制。陳蘭君子