專家：稅收立法權如何回歸全國人大

　　-呼籲全國人大收回稅收立法權，體現了民主建設、依法治國的要求，為我國的財稅法治化和改革提出了一條充滿希望的路徑。

　　-現行的稅收授權立法中存在著一些問題，在稅種體系基本建立、法治思維得到普遍推崇的當前階段，有必要將稅收立法權收歸全國人大。

　　-稅收立法權收歸人大是一項影響深遠而又關涉方方面面的綜合性工程，應立足長遠和整體化的視角，做好充足的前期預案。

　　-房産稅、“營改增”擴圍還沒有塵埃落定，遺産稅、贈與稅等新的稅種仍處於理論探討的階段，全國人大應結合收回稅收授權立法的趨向，主動在這些新事項的立法上有所作為。

　　近期，全國人大代表趙冬苓聯合31位代表，將《關於終止授權國務院制定稅收暫行規定或者條例的議案》正式上交本屆全國人民代表大會議案組，此舉引起了各界的廣泛支援，激發了專家學者、社會民眾對人大稅收立法權的熱烈討論。就此，《經濟參考報》記者採訪了北京大學財經法研究中心主任、法學院教授劉劍文先生，請他對此事件和稅收立法權問題闡述看法。

　　記者：首先，對趙冬苓等全國人大代表提交有關稅收立法權議案這件事情，想請劉教授談談您的看法。

　　劉劍文：我們先看一下我國當前的稅收立法狀況。

　　目前，只有《個人所得稅法》、《企業所得稅法》《車船稅法》及《稅收徵收管理法》是由全國人大及其常委會制定的，而其他領域的稅收實體或程式性事項均由國務院及財稅行政主管部門制定行政法規和行政規章。儘管全國人大常委會已于2009年6月廢止了1984年的稅收立法授權，但國務院依據1985年全國人大有關經濟體制改革和對外開放方面的授權，制定了數量眾多的稅收暫行條例，這一局面延續了近三十年沒變。

　　在這種背景下，呼籲全國人大收回稅收立法權，無疑回應了民主建設、依法治國的時代要求，也為我國的財稅法治化和改革發展開啟了一條充滿希望的路徑。

　　記者：那麼，以往全國人大授權國務院及財稅行政主管部門制定行政法規和行政規章的權力，對這種稅收立法權的授權，應該怎麼評價。

　　劉劍文：回顧全國人大在1984年、1985年所作的兩次授權，這在當時稅種分散零落、稅制建設需求急切的歷史情境下實為迫不得已的選擇，對於我國特定時期的稅法體系完善和經濟體制改革起到了推動作用，確有一定的合理性。無論如何，不能否定“兩次授權”的歷史功績。

　　但我們也應清醒地認識到，隨著社會主義市場經濟的發展與民主法治理念的日漸強化，稅收授權立法的過量、不當、失范的問題也日顯突出，已經産生了諸多負面影響，在一定意義上説，可能延緩和滯礙了財稅法治進程。

　　記者：具體地説，這種稅收授權立法中都存在著哪些負面的影響和問題呢？

　　劉劍文：具體地説，這種情況存在著如下幾個弊端。

　　其一，稅收授權立法與稅收法定原則相悖，不利於約束行政權力和維護納稅人權利。

　　稅收法定原則堪稱稅法中的“帝王原則”，與刑法上的罪刑法定原則共同構成了對公民財産權、人身權的完整保護框架。儘管我國的刑法已成完備系統，罪刑法定原則逐漸深入人心，但稅收法定原則仍未得到應有的重視和強調，這會導致納稅人的基本財産權利不能得到全面的保障。

　　稅收的稅率、課徵對象等基本要素必須由人民選舉代表所組成的代議制機關來制定規則。通過把稅收立法權掌控在全國人大的手中，可以有效地防範行政權力的恣意性和侵益可能性。行政機關自行制定、修改或者廢止稅收條例的活動，相對比較快捷和隨意，這就減損了稅收法律規範的穩定性、可預期性，不利於對納稅人長期、穩定的經濟利益的保護。

　　其二，稅收授權立法過度，易導致部門利益制度化，缺少科學統籌和綜合協調。

　　我國當下的稅收授權立法採取的多為整體授權、空白授權的方式，對相關稅收的目的、範圍、程式、期限等因素沒有任何限制，對行政機關行使法律制定權力也缺乏過程監督和中間審查，從而容易造成混亂、失控的局面。毋庸諱言，讓作為稅收法律關係一方的行政機關“既當裁判員，又當運動員”，難免會失之中立和客觀。同時，從客觀角度説，因為行政法規、部門規章的規範層級較低，法律制定機關並不具備在更高的平臺上匯總、綜合和統籌的角色定位，這使得稅收規範難以全面地收集各方面的意見，在統一性、科學性方面自然就會有所偏頗。

　　其三，稅收授權立法對民意的體現不夠充分，法律的民主和透明程度較為不足。

　　相較于全國人大行使稅收立法權，行政機關授權立法的民意代表性顯然比較薄弱，公民的訴求表達和參與機制不能得到成熟的支撐。換言之，民主是法治建設的應有之義和內在要求，只有在法律制定過程中發揮社會公眾的參與和主導作用，才能保證法律順應民意、彰顯民情、關注民生、匯集民智，尤其是對於牽涉千家萬戶切身利益的稅收事項，民主立法的必要性自不待言。

　　但在我國稅收授權立法的話語體系下，很難建立一個常規化、制度化的民意傳導制度，法律規範更多地體現了“行政主導”的色彩，未能為公眾留出一席之地。也就是説，理應躋身主角的公民只能被動地成為法律規範的沉默客體，成為稅收制度的承受者。此外，伴隨著稅收行政立法的民主特徵的天然不足，在開放和透明度上也存在著固有的缺陷，封閉、壟斷式的立法模式造成了公民在沒有任何心理準備時不得不面對有違自身意志的、突如其來的某項稅收政策。

　　其四，稅收授權立法正當性不足，不利於納稅人遵從度的提升，會提高行政成本、産生社會矛盾。

　　代議制機關的稅收立法過程本身即為國民認同機制的體現，經由公民共同論證和確認可形成正當性基礎。但在授權立法情形下，稅收不再是公民同意下的産物，行政機關面臨名不正言不順的身份困境，存在著公正性和正當性的缺失。

　　其後果，一方面，這直接導致行政機關“閉門”生産出的稅收法律規範不被國民自覺認同、自願接受，降低了納稅人的接納意願和遵從意識，會增加稅收行政執法的成本、難度和風險。另一方面，授權立法的正當性難題長久以往可能會使得國民對國家建設方式的正義程度降低信心，不利於政府的有效治理和國家的長治久安。

　　因此，考慮到稅收授權立法的上述種種弊病，在稅種體系基本建立、法治思維得到普遍推崇的當前階段，有必要將稅收立法權收歸全國人大。

　　記者：全國人大收回稅收立法權，可以採取什麼樣的操作方式和路徑？

　　劉劍文：將稅收立法權收歸全國人大，需要為之充分準備部署、積極創造條件。對此，可以考慮兩種解決思路：

　　一是倣照2009年十一屆全國人大常委會廢止部分法律的形式，選擇恰當時機，廢止1985年的稅收立法授權，這種路徑比較直接，但可能會在不同部門之間産生衝突。

　　二是不明確廢止1985年的稅收立法授權，而是通過將現行涉及稅收的行政法規逐步上升為法律的方式，間接地收回過去的授權。這樣相當於最終實現了淡化稅收立法授權的效果，不過需要耗費更多的時間來檢驗和鞏固。

　　記者：但做起來不會是一件簡單、容易的事情，其中還會有很多具體的考量和問題。

　　劉劍文：當然，將稅收立法權收歸人大是一項影響深遠而又關涉方方面面的綜合性工程。因此，在確定稅收法定的立場之後，我們還應立足長遠和整體化的視角，做好充足的前期預案，全面思考和合理應對各種需要解決的問題。

　　其一，對於已經存在且正在生效的稅收行政法規，應當認可其有效性和約束力，允許國務院在遵循減輕稅負原則的基礎上對現有稅種予以修改，並留待全國人大逐步、逐級、逐層地清理。

　　從法理上講，立法機關收回稅收授權之後，只能産生向後禁止新的授權立法的法律效力，而不會溯及性地使得國務院和財稅行政主管部門制定的稅收行政法規、規章都自然歸於無效。這既能實現稅收法律規範的無縫對接和順暢過渡，防止出現無法可依的“空檔期”，又能以一種平和的心態審視稅收行政法規的優劣得失，冷靜地肯定、吸收其中的進步之處和有益觀點，不至於走向全盤否認的極端。

　　在廢止1985年授權後至新法律出臺前，鋻於全國人大會期較短、事務繁多，不具有根據瞬息萬變的經濟社會態勢及時、便捷地調整稅收法律制度的客觀條件，行政機關可以有權力修改落後於形勢的稅收暫行條例。

　　但需警惕的是，行政機關可能會借修改稅收規範之名而行課徵新稅之實，故必須確保修改後的稅收法律規範以不增迦納稅人的稅收負擔為底線。

　　其二，對於尚未開展立法的稅收領域，應當促進全國人大積極行使稅收立法權，也可在一定層面上對國務院進行有限度、有針對性的立法授權。

　　當下，我國的房産稅“營改增”擴圍還沒有塵埃落定，遺産稅、贈與稅等新的稅種是否開徵、何時開徵、怎樣開徵仍處於理論探討的階段。全國人大應結合收回稅收授權立法的趨向，主動在這些新事項的立法上有所作為，從而在一次次鍛鍊中得到提升，也使稅收法定理想化為觸手可及的現實。

　　鋻於稅收立法工作的複雜性，全國人大可以在法律制定的合適時期聽取專家學者的建議和意見，乃至採取委託專家立法的措施，可以在保持自身的統帥地位的前提下，將財政部、國稅總局、海關總署等相關的行政部門納入稅收立法的工作之中。當然，只要全國人大繼續堅持開門立法、民主立法和科學立法，全國稅法專業人才是充足的，完全能滿足稅收立法的需要。

　　此外，根據我國《立法法》第9條的規定，在某一領域的立法條件尚不成熟的情況下，讓國務院先行探索是無可厚非的合理措施，對國務院進行適當的稅收立法授權並不違背稅收法定原則的本質要求。

　　但是，在稅收立法授權過程中，我們應當特別關注如下幾個問題：一是，在授權的同時必須對行政機關授權立法的目的、範圍、內容等加以嚴格限定，實行具體、個別的授權而非概括籠統性的授權形式；二是，增強稅收授權立法的全過程監督和結果反饋，使每次授權都能成為權責關係明晰、始終如一的鄭重託付；三是，在授權之後，仍須快速跟進稅收立法步伐，待時機成熟時就將相關的基本事項以全國人大或其常委會立法的形式頒布推出。

　　其三，要從根本上取得人大收回稅收立法權的成效，需要推進我國人大制度的深層次改革，提高立法機關的專業能力及其在國家權力結構中的地位。

　　加強全國人大的能力建設應當成為解決立法授權問題乃至改善整個權力架構的治本之策，包括調整人大代表組成結構、適量延長人大會期、嘗試人大代表專職化、增加全國人大及其常委會的專門機關的專業人員編制等。如此，才能使全國人大在行使憲法賦予的稅收立法職能時變得更加積極有為，進而循序漸進地調整當前失衡的權力分配格局，開闢出一條給國民帶來希望和正能量的改革征途。

　　可以説，全國人大在收回稅收立法權之後還有很長的路要走，與此相伴的一連串問題也有待解決，但我們仍有理由期盼，堅守法治和民主思維的思考，前路就會充滿陽光。(記者金國中)

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