城市化快速推進“地下問題”不容忽視

　　建國以來規模最大的、拉網式的地下油氣管線安全大檢查正在進行，並將持續到今年的3月份，行業管理者做出如此大範圍的隱患排查，緣于去年“11·22”中石化東黃石油管道泄漏爆炸事故所暴露出的地下管線問題之嚴重、管理之混亂。更為重要的是，30多年的快速城市化以及未來若干年城市化繼續加速的情況下，不得不防範和應對城市地下管網壽命週期“浴盆曲線”兩端的風險：一方面，隨著近年來城市邊界的不斷擴展，新鋪地下管線投産初期在設計、施工和管材方面的問題開始逐漸暴露，進入了“適應性”的事故高發期；另一方面，城市老城區地下油氣管網服役時間超過20年的約60%，而東部油氣管網服役運作已超過30年，進入了因腐蝕破損等原因而步入“老齡化”事故高發期。

　　但是，從“11·22”事故和在這之前爆發的系列地下管線事故(如2010年黑龍江巴彥縣地下水污染、2013年6月和7月發生的大連石化爆炸和漳州騰龍芳烴PX爆炸，以及不久前爆發的12·26瀘州輸氣管爆炸等)揭示出來的問題看，地下管網壽命週期獨有風險的暴露僅僅是冰山一角，城市化快速推進和重化工業先行戰略下，對於經濟增長過分追求、城市相關規劃齊頭並進但缺少統一佈局、綜合協調、長遠規劃以及環評和生態保護的忽視才是最應該重視的。

　　30多年快速城市化後，各大中城市均面臨交通擁擠、住房困難、環境污染和公共資源短缺等問題，這些被稱為“城市病”的問題讓大城市主政者頭痛不已，而目前新型城鎮化、新土改、城市佈局調整、大城市各種限制性政策等實施也在致力於解決“城市病”。事實上，大城市這些“地上問題”在困擾我們的同時，快速城市化後的今天，城市的“地下問題”也到了爆發的密集期，但相比“地上問題”，眼睛看不見的這些“地下問題”並沒有得到應有的重視。甚至，很多老百姓、學者都不知道在自己每天生活和工作的城市，還存在一個與地上同等重要的、與自己生活密切相關的地下公共空間和設施體系。

　　實際上，與城市的地上的空間公共資源、基礎設施需要合理配置、維護和改善一樣，給水、排水、燃氣、供熱、電力、電信、工業及其他等八大類管線鋪設所形成的錯綜複雜的“地下城市系統”也要給予同樣的待遇，甚至是更高的待遇，因為我們能夠用肉眼發現地上可能出現的安全隱患，給處理也留出了時間和空間，而地下的這些“生命線”、“保障線”系統若得不到應有的重視，不出事則已、但凡出事可能就是大事，緩衝的空間和時間比較有限。

　　之所以如此擔憂，與近年來我國地下管線系統出問題的特徵有關。據地下管線委員會統計，2008-2010年間，全國僅媒體公開報道的地下管線事故平均每天就有5.6起。而這些事故因管線壽命週期內規律性風險引發的極少，大多數是因為地上空間定位重疊、管線間多頭管理、負荷超重、城市建設亂象(亂打樁、亂開挖等)和安全生産規則得不到遵守等所致。例如，去年8月份發生石化爆炸的廈門海滄南部，在《廈門市城市總體規劃(1995-2010)》中被定位為發展石化工業，然而在10年後的《廈門市城市總體規劃(2004-2020)》中又被定位為“城市次中心”，承擔綜合性分區配套服務中心職能，這意味著城市化的觸角開始伸向原本不應住人的化工區。同一問題在“11·22”事故的黃島、石化城市安慶和吉林等城市均不同程度存在。原國家環保總局曾組織了全國化工石化項目環境風險大排查，顯示在排查的7555個項目中，有2489個布設于城市附近或人口稠密區，佔32.4%。

　　在國際上，地下管網建設一直遵循“先來後到”的原則，如果輸油管線是建設在先，那麼後續的城市管網系統就應該避開，但不管從“11·22”事故看，還是從巴彥縣地下水污染事件看，都存在著地下給排水管道和輸油管道佈置不合理，造成疊加後的積壓、地上建築物擠佔空間，挪線和維修空間不足的問題。在城市範圍快速擴大的區域，這些問題絕非個案。多頭管理和利益協調難也很嚴重：“11·22”事故中的黃島地下有11條管線，其中管線的規劃歸規劃局管、建設開工歸建設局管、建設中挖掘道路的許可由市政部門管、管線工程檔案歸城建檔案管理部門管。部門都有利益，難以協調，造成“誰都在管、誰都不管”的現狀，就像地上不斷發生的井蓋事故一樣。值得注意是，在國務院督察組的協調下，輸油管線路和市政管網線路圖才第一次“碰頭”，黃島區地下管網全貌也才第一次被看到，很難想像這就是“世界級石化基地”。

　　説到底，地下管網問題是城市化快速推進、經濟增長大過一切、重化工業先行、城市規劃缺乏前瞻性和協調性、環評無法在規劃中前置、“先上車後買票式”補救等原因所致。城市化快速推進後，城市地上建築物密度和承載力在短期內急劇上升，而地下管網系統的密度和利用強度也在同比例上升。這種變化往往與城市産業的先行佈局、後續規劃有衝突，先工業化後城市化的中國，必然會出現這種衝突。照理説，完全能夠通過前瞻性的城市規劃、環評制約、各管理部門來協調，從而在預留和保護地下管網各自生存空間的前提下，構建地下管網平等相處、長期共存的生態系統，就像倫敦、紐約和巴黎等大都市存在了幾百年但相安無事的“地下城市”(倫敦百年下水道被稱為“工業世界的七大奇跡”)。

　　但是，不僅城市各項規劃缺乏前瞻性、規劃所涉部門利益也難以協調(如從屬於央企的油氣和通信佈局與地方城市佈局的協調)、環評無法制約産業規劃的通過，繞過環評批項目成了常態。在城市重點發展重化工業(如環渤海地區除秦皇島外的沿海地市都將發展臨港石化産業作為重點産業)、地上空間無序佈置和人為調整造成管網改造遷移成本大等問題的面前，事態變得更加嚴峻。目前，不僅市政部門對地下管線鋪設和管理安全規則遵守得少，而且尚有逾60%的城市未進行地下管線普查。當務之急，除了進行安全大排查外，更要建立地下管線綜合管理機構，建立地下管線綜合資訊管理系統，重新劃定城市生産、生活和生態空間分佈區域和隔離帶，通過地下管線立法嚴格安全檢查，建立預警、事故處理、責任跟蹤和處理制度。 (作者單位：深圳市房地産研究中心)