公共服務改革要拒絕鐘擺

　　●在歷史上，政府跟市場關係的改革，總像一個擺動於左右兩極的鐘擺。中國的公共服務要在績效和品質上有所提升，但改革的方向絕不是市場化一推了之，這恐怕也是“撒切爾主義”最大的教訓。

　　●主持人：本報記者 柳森

　　●嘉賓：諸大建（同濟大學可持續發展與管理研究所所長、教授）

　　解放觀點：撒切爾夫人走了，留下了巨大的爭議。在中國，有人認為在類似 “公共服務市場化”的問題上，仍然需要 “撒切爾主義”；也有人稱， “撒切爾主義”是上世紀80年代以來英國社會不公平之源，中國若要向其取經，必須慎之又慎。您怎麼看？

　　諸大建：我總的看法是：要撒切爾式的改革，不要 “撒切爾主義”。要撒切爾式的改革，是指不管是在撒切爾時代，還是在今天這個時代，政府總是存在各種各樣的問題，應成為改革的對象。只要是處在變革年代，要推動政府改革，撒切爾式的改革精神仍然值得借鑒。但這種改革不應是 “撒切爾主義”。所謂 “撒切爾主義”，就是認為在改革中，政府是絕對的惡，很多事務只有完全推向市場才能解決問題。

　　説到撒切爾式的改革對於中國改革的借鑒意義，我贊同説，公共服務改革是政府改革的主要領域和前沿。一方面，以民生提高為目標的中國夢的實現，依賴政府職能從經濟建設型向公共服務型轉變；另一方面，隨著老百姓對公共服務的要求提高，有關具有 “福利國家”色彩的做法在中國是否切合實際的討論，將不可避免。

　　在社會政策領域， “撒切爾主義”曾努力擺脫 “福利國家”色彩，削減、控制與改革社會福利制度，將諸多社會福利推向了市場化。但她的改革具體到醫療、教育就很難做下去了。這進一步提醒我們：中國需要公共服務改革，但要防止泛市場化的 “撒切爾主義”。

　　解放觀點：所謂 “泛市場化”，實際上再度將政府與市場的關係簡單對立，非此即彼地將鐘擺撥向了截然相反的一頭。

　　諸大建：在歷史上，政府跟市場關係的改革，總像一個擺動於左右兩極的鐘擺。古典經濟學過分強調市場，凱恩斯主義過分強調政府，是撒切爾和同時代的裏根，將當時非主流的新自由主義變成了政府管理和公共服務的主要理論依據。這個新主流，又從過分強調政府擺向過分強調市場。這個擺動出現了以後，其影響一直持續到上世紀末。但事實上， 2008年美國金融危機的出現，意味著 “撒切爾主義”的終結。華爾街的過度市場化表明， “政府”這只手和 “市場”這只手對於發展而言是同時需要的。

　　當然，中國當下面臨的問題絕非美國的“過度市場化”。若聚焦到公共服務領域，更能看到 “政府責任不夠”和 “市場化不夠”問題的交織並行。但對於政府和市場各自的作用、許可權範圍、界限，我們必須有一個平衡的、相互制約的認識，尤其不能簡單地非此即彼。

　　解放觀點：撒切爾曾被譽為 “福利國家的掘墓人”。在 “福利國家”思想盛行的歐洲，打破福利國家格局實屬不易。這背後的核心挑戰在於，政府到底要提供多少公共服務才是對的。

　　諸大建：未來中國公共服務改革也要解決好 “多”跟 “少”的問題。換句話説，中國公共服務到底應該走高福利模式，還是基本福利模式。粗看之下，走高福利模式，意味著高稅收；如果選擇基本福利模式，則意味著讓老百姓多分錢，多根據自己的需求和償付能力去獲得更進一步的服務。但問題絕非如此簡單。

　　財政部部長樓繼偉近日曾表示對 “高福利模式”的擔憂。他認為，假如有朝一日，中國的福利也高到像北歐等國家那樣，生老病死均由國家包辦，一旦民眾喪失進取心、 “養懶漢現象”盛行，很難説不是對民眾幸福感的又一種折損。我的觀點更明確：政府應選擇哪種福利模式，公共服務應在何種程度上推行市場化，與政府提供公共物品的能力及其對腐敗問題的管控能力直接相關。

　　簡單地説，如果政府提供公共服務的效率不高、能力不夠，就應盡可能讓自己承擔的公共服務少一點，確保把 “基本福利”、 “最小責任”部分做好做實。然後減少稅收，讓老百姓自己去做餘下的選擇。這樣既能釋放消費潛力，也不會使那些本應通過市場解決的 “非窮人”、非基本的 “高端需求”，佔用或消耗有限且寶貴的公共資源。

　　鋻於中國目前政府全口徑收入很大、公共服務提供不足品質不高的發展現狀，我更傾向於政府應少收稅、保證基本福利，在收縮公共服務規模的基礎上提升品質，而不是走歐洲國家高福利的道路。

　　解放觀點：撒切爾一度將大量公共服務推向市場。而在中國，人們通常認為，公共服務總應該由 “公家”來提供。

　　諸大建：這背後的核心問題是，公共服務究竟 “由誰提供”可以更高效且確保公平？這裡的 “誰”，政府組織肯定不是唯一選項。

　　公共服務由一元生産走向多元生産，是當代公共服務改革的基本趨勢。從當前的研究和實踐看，一個合理的公共服務 “安排-生産組合模式”，是由政府出任公共服務“安排者”，由社會各類組織競爭性地參與生産。所謂 “安排”，簡單來説就是出錢，用政府稅收進行支出。而公共服務和公共物品的具體生産，則由政府或者非政府的企業組織、社會組織來競爭性地提供，以期同等投入下獲得更高效的産出。

　　哈佛大學是美國的一所私立學校。美國教育設計了一項政策，叫 “教育券”。教育券不給教育的供方——大學，而是直接給需方——考上該校的貧寒子弟。假設這位學生最後上哈佛，他就把這個券給哈佛，然後校方拿這個券到政府那裏去兌現財政支出中允諾的補貼。這樣一來，哈佛跟其他高校之間就是一個競爭的關係。競爭，讓老百姓真正能夠獲得好的、高品質的東西。類似的競爭可以推廣到公共服務各領域，公共的、私人的社會組織都可以憑自己的能力來參與供給競爭。

　　解放觀點：讓政府充當 “出資者”，是以競爭促效率，但又為公平問題保駕護航？

　　諸大建：對。較之市場，政府的效率註定是更低的一方，但是它又是必要的。因為它有解決市場失靈、促進社會公平和公眾福利的責任。我們不能因其效率低，就否定政府的作用和意義。回到中國的改革方向來説，未來中國政府提供的公共服務必須改革，尤其要在績效和品質上有所提升。但是改革的方向絕不是市場化一推了之，這恐怕也是 “撒切爾主義”最大的教訓。

　　這背後有兩個關鍵問題待解。不該政府做的事情，不應再借公共服務的名義管太多，必須市場化和社會化。這跟李克強總理所説的，“必須從改革行政審批制度入手來轉變政府職能”，在方向上是一致的。反過來，政府應該做的事情，必須堅決做好，不能缺位。這兩個問題是互相疊加、互相影響的。在政府越位的地方總是可以發現政府的缺位，反之亦然。