12月8日,中辦、國辦正式印發了《關於完善審計制度若干重大問題的框架意見》及配套文件,涉及實行審計全覆蓋,並對黨政一把手同時進行經濟責任審計等改革。目前,江蘇、浙江、山東、廣東、重慶、貴州、雲南等7省市已進行改革試點。
這次審計制度改革,亮點紛呈,比如首次明確“黨政同責、同責同審”,對黨政一把手同時進行經濟責任審計,並把審計結果及整改情況作為考核、任免、獎懲領導幹部的重要依據。還提出審計全覆蓋,即凡是涉及管理、分配、使用公共資金、國有資産、國有資源的部門、單位和個人,都要自覺依法接受審計、配合審計,做到“應審盡審、凡審必嚴、嚴肅問責”。
在這些亮點之外,還有一處值得特別強調,這就是依法保障審計部門更獨立。如何保障?按照《框架意見》,地方人財物由省級統一管理。我們常説垂直管理可減少掣肘,這次審計制度改革就明確規定,未來地方審計機關的審計人員、經費預算、資産等均由省級統一管理,重大事項要向上報告,形成獨立的監督體系。可預見,相關措施一旦落地,審計機關可實現垂直管理。
“端誰的飯碗,就得受誰管”,由於地方審計機關的經費預算、資産由同級政府負責發放,審計部門容易受制於人,無法超脫各種利益糾纏。特別是目前我國地方審計機關的主要負責人,均由同級別地方政府進行任免,使得地方審計監督工作開展較為困難。正如有業內人士嘆言,這種體制導致“派生權力去監督原權力”,“我的權力是政府授予我的,那麼你讓我派生的權力去監督原權力,非常尷尬”。
如今,改革方向已明確,除了財務不再受同級政府“施捨”,連人員管理也由省級統一管理。具體而言,從領導幹部管理、機構編制和人員管理、經費預算和資産管理、審計項目計劃統籌管理、審計結果報告和公告、審計執法責任、審計資訊化等方面,均強化上級審計機關對下級審計機關的領導。如此一來,勢必增強省級以下審計監督的獨立性。原國家審計署署長李金華所感嘆的“審計體制也有它不足的一面,有些地方審計的獨立性還有缺陷”等問題,就會逐漸消失。
還需厘清的是,依據《框架意見》,省級人財物歸省級有關部門統一管理,而非明確為省級審計機關。其意義在於,哪怕是省級審計機關也無權干涉地方審計機關獨立審計。
同時,省級審計機關也不是監督盲區。《框架意見》提出省級審計機關年度審計項目計劃要報審計署備案,審計機關的重大事項和審計結果必須向上級審計機關報告,同時抄報同級黨委和政府,上級審計機關要加強對下級審計機關的考核。由此可見,此次審計制度改革,一大要點就是通過制度革新使審計少受乃至不受干擾。
眾所週知,審計系統實行垂直改革,是繼紀檢系統提出垂直化改革後又一系統實現垂直改革。根據紀檢系統垂直改革釋放的效果可知,一旦垂直管理,紀檢系統更有威力,也更有效力。同樣的邏輯是,經過改革,審計系統也將更有威力和效力。
打鐵還需自身硬。審計系統權力大了,更獨立了,不代表它不受制約。越是如此,越須被監督。審計署近年採取多項措施強化審計機關內部監督,還引進外部監督力量。根據《框架意見》,各級黨委、人大、政府、社會公眾是監督審計機關的主體,這説明各個監督主體都應該發揮作用,不可虛置責任。
十八屆三中全會強調,加強和改進對主要領導幹部行使權力的制約和監督,加強行政監察和審計監督。有權必有有責,用權受監督。以獨立促效力,以監督促公正,審計機關堅持原則,勇於擔當,依法獨立履行好審計監督職責,就能當好公共資金守護者、國家利益捍衛者。更重要的是,不僅揭露問題,更重在促進問題的整改,審計的意義就更能彰顯。