吳曉靈，女，經濟學碩士，研究員，博導。中國經濟50人論壇學術委員會成員。現任第十一屆全國人大常委、財經委副主任委員，中國金融學會常務副會長，中國金融會計學會會長，中國金融教育發展基金會理事長。歷任中國人民銀行研究所應用理論研究室副主任《金融時報》社副總編輯，中國人民銀行金融體制改革司副司長、政策研究室主任，國家外匯管理局副局長、局長，人民銀行上海分行行長，中國人民銀行副行長等職。在中國人民銀行研究生部、中國人民大學等七所高校任兼職教授、博導。著有《銀行信用管理與貨幣供應》、《銀行與企業債務重組問題研究》等著作和論文。1994年獲孫冶方經濟學獎。

　　中國經濟50人論壇、新浪財經和清華經管學院聯合舉辦的新浪長安講壇第224期日前召開。論壇學術委員會成員、第十一屆全國人大常委吳曉靈發表題為“發展小額信貸，促進普惠金融”的主題演講。

　　吳曉靈表示，當前我國小額信貸正處於蓬勃發展的時期，促進小額信貸業務進一步發展，一方面要讓發放小額信貸的商業銀行、村鎮銀行、小貸公司和公益性機構努力實現業務的標準化和批量化，另一方面也要在現有鼓勵政策基礎上進一步完善制度支援，尤其是要允許這些機構自主確定貸款利率，同時擁有貸款核銷自主權。

　　我國小額信貸的發展狀況

　　普惠金融當中有一塊主要針對弱勢群體，它就是微金融。微金融包括小額信貸和小額保險、存款結算等面向貧困中低收入人群和微小企業的金融服務。而這些金融服務當中對大家影響最多的應該是小額信貸。

　　選擇小額信貸這個題目，是因為吳曉靈這幾年一直在推動小額信貸的發展。

　　她説，一個國家要發展和穩定，一定要做兩件事情。第一要提升經濟發展能力，創造更多的財富。第二要讓全民共用發展的成果。普惠金融就是給弱勢群體一個改變自己命運，獲得社會救助之外的享受經濟發展成果的機會。因為在一個國家裏面很多的弱勢群體，特別是一些貧困人口，他們得到政府的資助僅僅能夠使他維持生存，而一個人如果想改變自己的命運，讓自己生活發展得更好，憑自己的努力去爭得更好的社會地位和物質的享受，可以依靠的途徑之一就是小額信貸。

　　在這裡，吳曉靈開始探討普惠金融的概念。她説，2005年世界銀行舉辦了一個小額信貸年會，世界銀行扶貧協商小組對普惠金融主要涵蓋的內容做了規範。包括三個層次：

　　首先，普惠金融包含著政策層面的監管與監督；其次，對從事普惠金融機構的財務報告、資訊披露要有一定的要求；再次，對客戶層面要有公平合理的定價。這三個層次的制度結合在一起，核心就是讓每一個人都能在有金融需求時能以合適的價格及時地有尊嚴地享受方便的高品質的金融服務。

　　普惠金融不僅針對低收入和貧困的人群，而是所有的人。但是因為在正常的情況下，其他階層的人更容易得到金融服務，低收入和貧困的人群他們受到的服務更少，因而普惠金融往往給人一種印象好像就是針對低收入人群的。其中第三個要點“合理的價格”，要求從事普惠金融機構的價格在財務上要可持續，同時對於接受金融服務人來説也應該是公平的。

　　之所以談普惠金融，是為了繼而探討小額信貸的問題。

　　吳曉靈説，普惠金融當中有一塊主要針對弱勢群體，它就是微金融。微金融包括小額信貸和小額保險、存款結算等面向貧困中低收入人群和微小企業的金融服務。而這些金融服務當中對大家影響最多的應該是小額信貸。換而言之，小額信貸應該是微金融的主要領域。

　　吳曉靈介紹，小額信貸的定義有兩個核心，第一是小額，第二是信用放款，不是抵押和質押放款。從金額上來講，小額是指一般對於一個自然人來講，他的貸款額度是本國、本地區每人平均G D P的2.5倍。由於我國東西部地區每人平均收入差距比較大，一般來説中西部地區可能是五萬元以下，東部地區和中部比較發達的地區可能是10萬元以下。

　　對於企業，則需要首先確定什麼樣的規模可以借款。去年工信部發佈了對小微企業的界定標準，把從業人員20人以下或者營業收入300萬元以下的叫做微型企業。這樣的企業，根據東西部差別，總的要求是貸款餘額在100萬元以下或者50萬元以下。

　　進行小額信用放款的機構國際上一般分成三類。第一類是福利性質的小額信貸機構，它主要服務於弱勢群體，享受外部資助與補貼。這種機構本身的財務並不可持續，是從外面有了捐贈、資助之後再把這個錢貸出去，一般收的利息比較低。第二種是公益性質的小額信貸機構，它同樣也是服務於弱勢群體，但是它自身是財務可持續的。和福利性質的小額信貸機構相比，它們都進行信用放款，放貸額度很低，但是公益性質的小額信貸機構一定要讓利率覆蓋風險，儘管它不以利潤最大化為目的。第三種就是完全商業性的小額信貸機構，服務於傳統銀行客戶之外的群體，目的是自身利潤的最大化。做這種小額信貸的機構，可以是一個一般商業銀行，把這種小額信貸作為自己業務的一部分。

　　按照這樣的劃分，目前我國福利主義的小額信貸組織大多是從上個世紀90年代進入中國的，是世界銀行、聯合國開發計劃署等機構資助以項目方式出現的。最多的時候有300多個項目組織，經過十幾年的發展，到現在還有將近100個能夠繼續存活。更主要的是後兩類。公益性的小額信貸機構，現在有一個最典型的就是扶貧基金會底下的綜合農信項目管理公司，小額信貸的業務量已經做得很大了。商業性的小額信貸機構，過去人們總認為商業銀行做不了小額信貸業務，但是現在可以看到，郵政儲蓄銀行、包商銀行等已經深度介入到了小額信貸的領域當中去。

　　郵政儲蓄銀行掛牌之後就定位為小額信貸銀行，因為它的人員構成難以做大的公司金融業務。

　　另外從2005年開始，在國開行的支援下，包頭商業銀行、哈爾濱銀行、臺州商業銀行等國內很多的銀行去學習歐洲復興開發銀行的小額信貸技術。歐洲復興開發銀行在東歐國家做過這樣的試點而且比較成功，這些銀行學習了這項技術之後，到現在為止已經比較成熟了。

　　另外還有一類商業機構就是近幾年興起的小額貸款公司，沒有金融牌照，從政策上説是引導它們做小額貸款，主要是在百萬級以下的，從總體來説還沒有做到小額信用放款的地步。不過其中阿里巴巴小額信貸公司小額信用放款做的是比較好的。

　　小貸業務要標準化批量化

　　降低小額信貸成本的方法主要是標準化、批量化做業務。比較成功的中和農信貸款發放和管理的模式就都是標準化的。

　　在介紹了基本情況之後，吳曉靈開始探討小額信貸在我國未來的發展方向。她説，近年來國家號召商業銀行加強對小微企業和農戶的貸款服務。因為小企業貸款、微企業貸款和大型企業、中型企業定價機制和管理方法都是不一樣的，所以銀監會提出來要建立六項機制———利率風險定價機制，獨立核算機制，高效貸款審批機制，激勵約束機制，專業化的人員培訓機制，違約資訊通報機制。

　　監管當局提出來要加強對小企業服務的管理建設，提出了“四單原則”，就是小企業專營機構單列信貸計劃，單獨配備人力和財務資源，單獨客戶認定與信貸評審，單獨會計核算。而且監管當局為了讓商業銀行有積極性去做小額信貸，還提出了鼓勵商業銀行辦小企業專營機構網點建設，對於小企業貸款餘額佔企業貸款餘額達到一定比例的商業銀行支援其籌建多家專營機構網點。

　　在存貸比考核、資本充足率計算和不良率容忍度等方面也給予特殊政策。銀監會提出，在計算存貸比時對商業銀行發行金融債所對應的單戶500萬元以下小企業貸款可以不納入存貸比的考核範圍。計算資本充足率時，對符合相關條件的小型微型企業貸款，在權重法下適用75%的優惠風險權重，在內部評級法下比照零售貸款適用優惠的資本監管要求。各級監管機構對商業銀行小型微型企業貸款不良率執行差異化考核標準，根據各行實際平均不良率適當放寬對小型微型企業貸款不良率的容忍度。比如説對於正常的貸款不良率應該是1%，那麼現在有很多銀行放小額信貸的時候，貸款不良率可以允許到3%左右。除此之外在收費方面監管當局強調，除了銀團貸款外，商業銀行不得對小型微型企業收取承諾費、資金管理費，嚴格限制對小型微型企業收取財務顧問費、諮詢費等費用。

　　在稅收方面，財政部在稅收損失準備金的計提、行政事業型收費等方面也出臺了很多的政策。

　　但是這些可能還不夠。

　　吳曉靈説，我國從監管當局和政府的角度來説是非常鼓勵小額信貸發展的。但是也應該看到，一個信貸市場應該是一個多層次的信貸市場，因而從信貸市場的客戶群體的劃分角度來看，小額信貸要發展還需要更多的努力。

　　這首先應該體現在這些機構的自身努力方面。吳曉靈説，百萬元以下，特別是幾十萬元、幾萬元的信用放款有它特殊的技術，主要表現在三個方面。

　　第一，對客戶人品、還貸意願的判斷和對客戶的培育。第二，需要一個信貸人員通過訪談編制客戶的資産負債表、損益表和現金流量表。第三，加強對信貸員的理念培養和信念培訓。這三點是對於傳統的銀行信貸業務極大的挑戰，如果都這樣做的話成本肯定會非常高。

　　這幾年看下來，所有能夠成功做下來的業務員，降低小額信貸成本的方法主要是標準化、批量化做業務。中和農信貸款發放和管理的模式就都是標準化的。它前臺是在各個村子裏頭，在北京有一個集團做電腦網路的中後臺處理。

　　國外比較成功的一些小貸公司，國內阿里巴巴小額信貸公司，則都是讓信貸員把對客戶做的各種調查輸入電腦，通過電腦程式化處理進行後臺管理，保證放貸品質。

　　一個代表性例子就是包商銀行。

　　它從2005年開始學習做小額貸款，2009年平均單筆金額大約是30萬元，全年做了2800多筆；今年上半年一個月平均做1.1萬筆，平均額度9.2萬元。它的技術在不斷地提高，效益也在不斷地提高，放的貸款速度越來越快，金額越來越小，覆蓋的面越來越大。

　　反例則是現在的一些村鎮銀行。

　　銀監會推出村鎮銀行主要的目的是想建立一種新型的為農村服務的金融機構。對於村鎮銀行，監管當局要求就是由商業銀行主發起並控股15%，在市裏設立的村鎮銀行註冊資本金不得低於300萬元，在鄉鎮設立的村鎮銀行註冊資本金不得低於100萬元。但是實際情況是到今年6月末，全國已經組建了673家村鎮銀行，貸款餘額1782億元，平均資本7000萬元。主發起銀行主要是城市商業銀行和農村商業銀行，基本上將近70%的村鎮銀行是它們發起的，最低股本是24.1%，最高是100%，總體來説48.6%是由銀行控股。結果這些村鎮銀行在發展的過程當中遇到了很多的困惑。因為它是一個新起的銀行，吸收存款不很容易，發放貸款的時候又要和其他的銀行同質競爭。村鎮銀行到底怎麼發展？

　　要允許小額信貸高利率

　　對高利率要有正確的認識，要允許小額信貸的利率能夠覆蓋風險。這樣銀行就會積極做小額信貸了。只要解決一個問題，這些市場就可以發展了。

　　制度方面的進一步支援對小額信貸業務發展也必不可少。吳曉靈説，如果想讓商業銀行、村鎮銀行、小貸公司和公益性機構能夠真正很好地發放小額信貸，應該加強政策的引導，扶持小額信貸的發展。

　　一個是對高利率要有正確的認識，要允許小額信貸的利率能夠覆蓋風險。吳曉靈説，利率應該是由資金成本、管理成本再加上貸款損失的比例等因素共同確定的，其中貸款的損失率計算需要最高的技術。

　　現在社會上對小貸機構有很多的批評，説小額信用放款利率太高，認為小額信用擔保貸款因為有政府貼息，不應該允許利率上浮。但吳曉靈認為，這是去跟傳統銀行利率水準去比，實際上小額貸款利率應該是有差別的，其參照係應該是高利貸。如果沒有小額信貸，普通民眾只能去求高利貸。第一筆貸款可以額度小、利率高，隨著後來逐漸額度放大，利率放低。小額信貸公司應該可以用利率去覆蓋風險。

　　她還認為，從事小額信貸的銀行應該具有貸款核銷自主權。

　　她説，這些銀行要覆蓋風險，必須讓它用高收息平抑已經發生的風險。現在對呆壞賬的認定，金融機構沒有自主權，財政直接認定什麼樣的情況能沖銷呆賬和壞賬。過去商業銀行是國有獨資銀行的時候，財政作為股東制定這樣的規則是對的，因為核銷的是股東的權益，而現在所有的金融機構都已經股份化了，核銷的是股東的權益，壞賬在什麼樣的情況下收不回來，應該是當局根據風險監管原則來制定標準，各個金融機構根據這樣的標準來自主認定。銀行應該有權用高的貸款利息沖掉已經發生的風險，得到金融機構的正常利率。這樣銀行就會積極做小額信貸了。只要解決一個問題，這些市場就可以發展了。

　　第二個，建議對於小額信貸制定普惠制的引導政策，對小額信貸為主的機構給予稅收優惠或獎勵，並且將目前一些臨時性的優惠政策制度化。

　　吳曉靈説，目前各部門對小額貸款的優惠政策延續時間最長的也不過到2015年，應將這些臨時政策制度化，並且設立政府基金，對公益性小貸機構給予資金支援。現在財政部已經給了中和農信2億元的資金，這個資金既可以拿來直接放貸，也可以把它存到商業銀行作為抵押，然後幾倍的貸出款來放貸，這其實對小貸機構是一種很大的支援。

　　進一步設立政策性的小額信貸，包括各種政府擔保的小額信貸，比如我國已經普遍推開的下崗失業再就業擔保貸款、婦女擔保貸款、大學生創業擔保貸款，但是這種貸款的額度一定要小。

　　吳曉靈還建議，給予小額貸款公司非公眾非存款類金融機構的地位，建立地方金融監管機構，給予公益性小額貸款機構財團法人的法律地位，完善治理結構。她説，小額貸款公司現在發展非常迅速，全國已經發展到了5600多家，它們現在的經營當中面臨很多的困境，最大的一個就是身份是普通的工商企業，因而不能夠提呆壞賬準備金，也不能核銷。而且它實行的稅收制度是工商企業的稅收制度。銀行收營業稅的時候，是按照存款和貸款的利差來收的，但是對於小貸公司是按收取的全部利息收的，這樣稅率就比較高。就其本質來説，小額貸款公司是一個不吸收存款的金融機構，它的流通資金不面對公眾，只針對少數的人，覆蓋性很小。如果把它定位為這樣的金融機構，剛才所説的各種問題就都好解決了。現在文件規定是由地方監管小額貸款公司。儘管有質疑説地方政府沒有監管小額貸款公司的能力，但是其實對於小額貸款公司不面對公眾的金融業務來説，它的監管要比面對公眾的金融機構進行監管容易得多。

　　還要完善公益性小額貸款機構財團法人的法律地位。比如中和農信，儘管業務做得好，但是它現在的地位還只是一個項目管理公司。如果想比較好地推廣中和農信這樣的經驗，全國500多個貧困縣，要做這麼多業務光靠一個項目公司肯定做不下來，如果公司多了的話就有稅收問題怎麼處理的問題需要解決。

　　發展農民合作經濟，解決小農戶大市場的矛盾。合作社的社員之間是可以有資金融通貸款的，銀監會也出了資金互助社的管理辦法。

　　最後，吳曉靈還談到要“謹慎探索，勿踩非法集資的紅線”。她説，網路借貸平臺近年來發展得炙手可熱，隨著“中國最嚴謹網路借貸平臺”哈哈貸的關閉，使得人人貸的風險開始暴露。

　　吳曉靈表示，貸款仲介的標誌，是借貸雙方直接簽約。但是一些人人貸公司比較典型的做法是，仲介公司以自己的名義貸款出去，借款人也是自然人，從法律來看是兩個自然人的合約，但是仲介公司以自然人名義把貸款賣出去，同時承諾在一定時期內還本付息，風險由自己承擔。而這種模式，恰恰是最高法院對於非法集資的定義，因此對於目前流行的網路“人人貸”模式，應當謹慎探索，謹防變成非法集資危害社會。

　　現場問答

　　問：政策性擔保機構在小微型企業發展中扮演什麼樣的角色，如何發揮它的作用？

　　吳曉靈：我認為國家應該出臺一些政策性的擔保機構。在咱們國家發展比較好的是兩類。一個是對下崗失業人員的小額擔保貸款和婦女小額擔保貸款，還有大學生創業的擔保貸款，政府的擔保機構都做了很多工作，發放的資金量都比較大，而且解決了很多的問題。政府擔保機構所起的作用就是替金融機構分擔一定的風險，來增加借款人的可獲得性。

　　可是我覺得我們國家的政策性擔保機構有一個認識誤區，因為它是一個擔保機構，所以它對它的擔保基金，就是國家給它撥的擔保的錢要保值增值。又因為它是一個機構，確實是存在著擔保機構運轉的各項的費用，它在擔保過程當中還要把這些費用掙回來，因而很多的擔保機構在這點上不是特別積極。而且為了要掙回人員的費用，為了它的擔保基金能夠保值增值，它肯定還要做其他的商業業務。

　　我認為如果要更好地發揮政府的擔保作用，最好是出擔保基金。不管是擔保基金，還是擔保機構，都要樹立一個理念，這是財政的公共支出，要把它當作一個預算支出來看待，才可能正確地發揮作用，而不能夠考核它的保值和增值。

　　為什麼呢？如果你要是有一個億的錢去做擔保，比如説商業機構按一比三，或者一比五的放款，就算你把這一個億賠了，實際上它就放出去三個億或者五個億，這一個億起到了放大的作用，這才是財政資金的杠桿作用。如果你不願意來付這一個億，沒有這個擔保，對於這些弱勢群體來説，金融機構很可能不放款。

　　問：有兩個問題。第一個問題關於小信貸的社會績效問題。國外很多小額機構已經很注重社會績效這塊工作了，但是國內的小額信貸似乎還沒有很重視這個問題，您認為接下來在推廣社會績效這塊應該做哪方面的工作？第二個問題現在有媒體報道阿里巴巴小貸跟山東的一家信託公司合作開發信託産品。您認為這種方式值得推廣嗎？

　　吳曉靈：關於社會績效這個問題確實是應該的，因為世界上對小額信貸確實做社會評價了，就是剛才我講的小貸聯盟，他們已經在做這項工作了。今年11月3日在海口開了小貸聯盟的年會，銀行業協會從2005年開始每年都在表彰微型創業，設有微型創業獎。今年第一次把放小額信貸的機構進行社會績效評估，然後進行了表彰。我覺得這一次小貸聯盟這種表彰，其實標誌著我們對小額信貸放貸機構的效績評級開始了，希望今後在銀行業協會的支援下，把這塊工作更好地開展下去。

　　第二個問題，如果真是這樣的話，我覺得現在的政策是不允許的。按理説是這樣的，我們現在小額信貸公司的資金來源，當初為了防止它變相吸收公眾機構存款，所以它只能除了自己資本金以外向兩個金融機構借款，這確實太苛刻了。現在很多小額信貸公司説能不能向有限的股東借款或者向其他的企業借款，或者用其他的方式借款。我個人認為如果要是向幾個機構來借款，不涉及公眾的利益是可以的，但是如果採取信託的方式借進來一筆錢，這筆錢的背後有眾多的個人的話就會變成變相的吸收別人的資金了，我認為這個在目前的政策上是不行的。如果今後要是在政策上能夠有所突破，如果想界定為非公眾金融機構，對於信託産品過來也應該實行穿透原則，就是你的投資戶不能超過多少，否則的話就變成變相吸收公眾存款。不知道報紙上的報道實不實，如果確實是這樣的話，我建議阿里巴巴小貸要注意這個問題了，這樣做不太好。