尚福林：銀行業改革創新與風險防範
來源：《行政管理改革》 作者：尚福林
金融是國民經濟的血脈，與實體經濟唇齒相依、共生共榮。一方面，實體經濟是金融業生存發展的土壤，其穩定健康發展必須植根于實體經濟；另一方面，金融業具有內在的脆弱性和風險的外溢性，發生危機後救助成本高昂，並會拖累實體經濟。銀監會成立以來，始終聚焦于推動銀行業提高支援實體經濟質效、有效防範金融風險、切實保護金融消費者合法權益，著力構建具有中國特色的銀行業有效監管模式，推動銀行業在多個領域取得了歷史性突破，成功應對了國際金融危機衝擊，為實體經濟科學發展提供了有力支援。
一、以改革創新為抓手，持續提升服務實體經濟質效
（一）以體制創新為基礎，全面推進銀行業機構改革，對實體經濟的服務能力顯著提升
我國銀行業已經形成多層次、廣覆蓋的機構體系。既有政策性銀行、國有控股大型銀行、全國性股份制商業銀行，也有數量眾多、地域分佈廣泛的城市商業銀行、農村中小金融機構等，還有從事專業化金融服務的非銀行金融機構，初步形成了商業性金融、開發性金融、政策性金融與合作性金融合理分工、相互補充的銀行業機構體系。同時，銀行業境內機構網點達到22萬個，設立小微支行、社區支行超過5000家，支援實體經濟的“毛細血管”、“微循環系統”進一步健全，基本實現了對鄉鎮的“金融機構全覆蓋”和對行政村的“基礎金融服務全覆蓋”。銀行業支援實體經濟的專業性、針對性、可獲得性和覆蓋面大幅提升。
（二）以機制創新為動力，全面深化銀行業機構內部改革，運營效率持續提高
我國國有銀行股份制改造已全部完成，從“技術性破産”轉變為國際知名品牌銀行。2016年全球按照一級資本排名的前1000家大銀行中，工農中建全部躋身前十位。農村信用社産權改革取得實質性進展，歷史風險有效化解，管理體制逐步完善，並且把金融服務的“根”留在了農村。此外，政策性銀行體制改革正在深入推進，郵儲銀行成功在香港上市。中小商業銀行成功處置了2000多億元風險資産，現代商業銀行治理水準明顯提升。
同時，不斷深化銀行內部治理機制改革。穩步推進小微、“三農”、扶貧等事業部制改革，有序推進同業業務等專營部門制度改革，積極探索直銷銀行、小微企業信貸等業務板塊子公司制試點，銀行業為實體經濟各個重點領域和薄弱環節提供專業服務的能力不斷提升。
（三）以産品創新為抓手，積極推進銀行業服務供給側結構性改革，滿足實體經濟日益多元化需求
一是産品種類不斷豐富。銀行業綜合運用信貸、理財、信託、金融租賃等服務，逐步擴展結算、承銷、代理、諮詢等中間業務，金融服務的針對性、有效性全面增強；探索運用資産證券化、信貸資産流轉和收益權轉讓等方式盤活信貸存量，提高資金運用效率和流動性管理能力。二是資訊科技運用不斷加強。積極運用自動化、網際網路、大數據、雲計算等資訊技術，拓展銀行卡、電子銀行、智慧網點功能，提高服務效率，延長服務時間，增強金融服務可獲得性。
同時，銀行業主動對接國家戰略，積極服務“一帶一路”、京津冀協同發展、長江經濟帶、自貿試驗區改革創新、東北老工業基地振興等重大戰略實施，大力加強對“中國製造2025”的金融服務，為實體經濟轉型升級持續提供針對性強、附加值高的金融服務。
（四）創新民間資本進入銀行業的渠道，發揮民間資本的積極作用
民間資本進入我國銀行業沒有法律障礙。經過持續探索創新，民間資本進入銀行業的渠道不斷拓寬，可以向銀行業金融機構投資入股，共同參與設立村鎮銀行，參與現有中小銀行業金融機構的重組改制，也可以自主發起設立中小型銀行業金融機構。目前，民間資本在農村合作金融機構中佔比接近90%，在村鎮銀行中佔比超過72%，在城市商業銀行中佔比達到53%，已處於較高水準。民間資本進入現有中小金融機構，對增強其資本實力，改善治理機制發揮了積極作用。
同時，銀監會堅持“成熟一家、批設一家、辦好一家”的原則，積極穩妥推進民營銀行申設常態化，豐富了銀行業機構體系，激發了市場活力。目前已有8家民營銀行開業，總體運作平穩，服務實體經濟的效能逐漸顯現；還有9家已經批准籌建。此外，還批設了10家民營控股金融租賃公司、37家民營控股企業集團財務公司和2家民營控股消費金融公司。
（五）以創新的辦法，破解當前突出問題
一是推動債權人委員會機制創新，協同推進穩增長、促發展、防風險三大目標。2016年以來，銀監會全面推動建立債權人委員會制度，將其由本來用於處置企業破産債權風險的手段改造成為事前主動介入企業一般債權風險防控的重要機制，以及為企業合理提供金融支援的重要抓手。對於債務規模較大且涉及三家以上債權銀行的客戶，成立債權人委員會，按照“儘早介入、一企一策”的原則，集體研究確定增貸、穩貸、減貸、重組等處置措施。對於公司治理良好、有發展前景但當前投入不足的企業，通過組建銀團貸款或建立聯合授信機制予以支援；對於暫時困難企業，穩定預期、穩定信貸、穩定服務，幫助其近期解危、遠期解困；對於“僵屍企業”，制定清晰可行的資産保全計劃，穩妥有序推動重組整合或退出市場。目前政策效果已較為明顯。銀監會還將進一步推動此項工作做實做深做透，充分發揮債權人委員會的積極作用。
二是推進金融對接科技産業的服務模式創新。為深入貫徹落實習近平總書記等中央領導同志關於找到符合中國國情、適合科技創業企業發展規律的金融服務模式的指示精神，銀監會發佈了《關於開展科創企業投貸聯動試點的指導意見》，在風險隔離的前提下協同發揮商業銀行和投資銀行的功能優勢，解決科創企業信貸風險收益不對稱的深層次問題。目前已選擇10家機構和5個國家級自主創新示範區開展試點。銀監會將進一步指導推動做好試點工作，及時總結試點經驗，並適時擴大試點機構和地區，充分發揮投貸聯動模式的金融功能、經濟效益和社會價值。
三是強化金融服務薄弱領域的制度機制創新，補齊短板，推動大力發展普惠金融。推廣“雙基聯動”、“網格服務”、“銀稅互動”、“銀稅保互動”等新型服務模式，積極緩解小微企業和“三農”金融服務資訊不對稱難題；創新實施續貸、迴圈貸款等小微企業流動資金還款方式，重點緩解小微企業金融服務期限不匹配困擾；創新小微企業信貸“六項機制”，探索不良貸款容忍度、盡職免責等政策制度，有效破解小微企業金融服務內生動力不足問題；堅持金融精準扶貧，創新“單列信貸資源、單設扶貧機構機制、單獨考核扶貧績效、單獨研發扶貧金融産品”的“四單原則”，努力構建扶貧金融商業可持續機制；穩妥擴展林權、農村承包土地經營權和農民住房財産權等涉農貸款抵押物試點，推動健全農業信貸擔保體系，拓寬“三農”金融服務抵押擔保來源，普惠金融發展不斷提速。截至2016年6月末，用於小微企業的貸款餘額為25萬億元，實現了“三個不低於”的目標；涉農貸款餘額達到27.6萬億元，金融服務補短板工作成效明顯。
四是創新綠色金融政策體系。2007年以來，銀監會陸續發佈實施了《綠色信貸指引》等一系列制度辦法，提出了專業化擔保機制、財政貼息、設立國家綠色發展基金等激勵措施，積極推動綠色金融債券、綠色信貸資産證券化等創新，並對環保不過關的信貸項目實行一票否決，在全球範圍內率先構建起銀行業綠色金融實踐的制度框架。目前，我國綠色金融發展的制度構建與實踐探索在國際上已處前列，得到世界銀行等多個國際組織高度認可，綠色信貸等經驗和做法已在多個國家交流推廣。
五是穩步推進非銀行金融機構從創新試點走向常態化，提升服務實體經濟效能。按照先行試點、及時總結、逐步推廣的原則，鼓勵具有消費金融資源的市場主體發起設立消費金融公司；支援符合條件的大型汽車生産企業發起設立汽車金融公司；優化調整金融租賃公司管理政策，引導符合條件的各類資本投資入股，支援符合條件的金融租賃公司設立專業子公司，開展特定領域金融租賃業務，滿足實體企業專業性、個性化金融需求的各類非銀行金融機構保持良性發展勢頭。
二、創新監管理念和機制，不斷提升銀行監管有效性
（一）深入推進監管理念創新
2003年成立之初，銀監會就創造性地提出了“管法人、管風險、管內控和提高透明度”的監管理念，並在隨後的實踐中不斷豐富完善，目前已成為指導我國銀行業實踐的重要理論武器，得到越來越高的國際認可。管法人就是強調法人是第一責任人，突出銀行機構風險管控的主體責任；管風險就是強調全面風險管理，及時發現風險，及早防範風險，儘早處置風險；管內控就是強調提高銀行業金融機構風險內控的重要性和有效性；提高透明度就是提升銀行業金融機構資訊披露品質和銀監會履行職責的透明度，積極接受社會公眾的監督。
同時，銀監會一直高度關注重大國際監管改革，結合我國國情，持續完善銀行業監管體系。目前國際監管領域主要呈現兩個方向性變化：一是不斷強化審慎監管，注重微觀審慎與宏觀審慎監管的有機結合。本次金融危機後，巴塞爾委員會大幅提高了資本、杠桿率和流動性等監管標準，強化了最低資本要求、監督檢查和市場約束三大支柱，提出了逆週期資本和系統重要性機構監管等宏觀審慎監管工具。二是加強風險隔離，推動金融業向專業分工和簡單透明模式回歸。危機後，美國、英國和歐盟三大經濟體紛紛強調“回歸簡單、重返主業、風險隔離”的監管導向，明確要求在傳統銀行業務與高風險的交易業務和投行業務之間建立防火牆。一些國際大型金融集團已在調整經營戰略和業務模式，更專注于在核心地區開展核心主業。
（二）持續深化監管體制機制和工具方法創新
一是深入推進監管體制機制創新，基本建成審慎監管架構體系。相繼發佈實施了700多項法律法規，形成了涵蓋各類機構、業務、高管及公司治理等方面監管制度體系。將機構監管與功能監管相結合，不斷完善監管治理體系和機制，實施了市場準入、非現場監管和現場檢查有機配合的機構監管流程，並針對金融創新、資訊科技、消費者保護等重點領域強化功能監管，推動監管向集約化、專業化發展。
二是持續開展監管工具創新，及早推行逆週期監管。一方面，注重將國內監管實踐與國際監管標準創新有機結合，科學落實資本、杠桿率、流動性等國際監管標準，持續發揮存貸比、流動性比率、大額集中度等簡單管用的監管指標作用，符合我國國情的銀行業監管工具箱機制得以不斷豐富。另一方面，注重創新監管工具運用。早在《第三版巴塞爾協議》發佈之前，銀監會就前瞻性地實施了逆週期監管，引入動態資本和撥備制度。將撥備覆蓋率要求提高至150%；在8%的最低資本充足率要求基礎上，進一步計提2%~3%的資本緩衝；鼓勵銀行及時核銷壞賬，避免不良貸款和撥備餘額“雙高”。這為我國銀行業在“三期疊加”環境下保持風險總體可控和穩健發展打下了堅實的基礎。
三是全方位、多層次推動監管協作機制創新，努力增強監管合力。注重加強銀行業、證券業、保險業之間的監管協同，不斷加強監管政策與貨幣政策、財政政策和産業政策的協調，持續加強與地方政府的工作協作。同時，不斷拓展跨境監管協調合作，與68個境外監管機構簽署了合作備忘錄，定期開展雙邊和多邊監管磋商，建立了系統重要性銀行國際監管聯席會議制度；推動成為金融穩定理事會、巴塞爾銀行監管委員會等重要國際組織的正式成員，並積極深度參與國際監管標準制定工作，提高了我國在國際監管交流和規則制定中的話語權。
十多年來，隨著銀監會監管改革創新和體制機制建設的深入推進，監管能力在國際上得到了較高的認可。國際貨幣基金組織、世界銀行2009—2010年的金融穩定評估，以及巴塞爾委員會2013年的資本評估，均對我國銀行業監管給予了充分肯定，為我國銀行“走出去”創造了積極條件。
（三）強化重點風險管控政策措施創新，嚴守風險底線
一是及早加強政府融資平臺貸款風險防範。在地方政府融資平臺貸款總體不良率低但總量增長較快的時期，銀監會就及時提出“總量控制、分類管理、區別對待”的原則，持續實施了“逐包打開、逐筆核對、重新評估、整改保全”等工作舉措，通過提示風險、調研摸底、自查整改、全面清理、逐步化解等方式，合理把握節奏，持續加強監管，平臺貸款風險得到緩釋和管控。近兩年，還重點要求銀行業嚴格落實新《預演算法》和《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》等相關規定，強化涵蓋貸款、債券、信託等融資渠道的全口徑風險管理，同時做好風險防範和支援地方經濟發展工作。
二是動態調整房地産貸款政策安排。為嚴格落實國家調控政策，有效防控風險，近年來銀監會一直對房地産貸款的首付比例、貸款條件、資質要求等重大政策進行差別化動態調整。當前，針對房地産金融潛在風險，在個人住房貸款方面，要求銀行按照“因城施策”原則，嚴格落實差別化住房信貸政策，嚴格執行最低首付比、首付資金真實性檢查、償債能力審查等要求；在房地産開發貸款方面，嚴格執行房企資質審查、最低資本金比例、資本金真實性審查等要求，嚴防銀行資金違規用於購地。同時，對影子銀行、信託、理財等重點領域及時進行有效管控，取得了積極成效。
總體上看，通過這些年來的改革創新，我國銀行業監管有效性不斷提升，銀行業綜合實力持續增強，風險總體可控。截至2016年12月末，銀行業金融機構總資産達到226.3萬億元；商業銀行資本充足率從2003年年末的-2.98%上升到2016年12月末的13.3%；撥備覆蓋率從2004年末的30%上升到最高時的近300%，2016年12月末為175.5%。
三、對當前金融領域若干熱點問題的思考
（一）關於銀行業不良貸款
截至2016年12月末，商業銀行不良貸款率為1.81%。2016年以來不良貸款總量繼續上升，但增量和增幅與2015年同期相比有所下降。不良貸款上升，反映出近年來宏觀經濟運作中的一些矛盾在銀行業中逐步顯現。隨著一些行業産能過剩矛盾進一步顯性化，“僵屍企業”重組退出，部分企業的債務風險暴露可能還會有所增加。但與國際同業相比，目前我國商業銀行的不良貸款率仍然處於較低水準。主要有兩方面原因：一是這一輪不良貸款上升的基數非常低。經過銀行業十多年的改革發展，商業銀行不良貸款率持續下降，在2011年降到0.9%的歷史低點。二是不良貸款市場化處置與核銷力度加大，有效消化了不良存量。過去三年，商業銀行核銷處置不良貸款兩萬多億元。同時，積極創新銀行不良資産處置方式，2016年上半年已正式試點不良資産證券化和收益權轉讓。
總體上看，雖然風險壓力較大，但我國銀行業仍有較強應對實力，總體風險仍然可控。截至2016年9月末，商業銀行資本和撥備合計為16.9萬億元，不僅可以覆蓋已暴露的1.49萬億元不良貸款，而且對潛在的信貸損失也有比較充足的應對準備。再加上銀行業利潤繼續保持增長，未來應對風險仍有較強的財務基礎。
（二）關於企業“融資難、融資貴”
近年來企業反映比較突出的“融資難、融資貴”問題，本質上是金融資源配置不合理，以及資金供需結構不平衡、不匹配的問題，這是個世界性難題。一方面，部分企業“融資難、融資貴”屬於市場“優勝劣汰”、經濟轉型升級和化解産能過剩中的正常現象，是市場優化資源配置的必然要求。另一方面，也有市場機制不健全、政策落實不到位、配套不完善等原因，需要對症下藥、著力解決。
關於小微企業的“融資難、融資貴”問題，一方面與企業所處的發展階段有關，初創期、成長期和成熟期的企業風險程度不一樣，資金的介入方式也應該有所不同，如高科技企業初創期更適合由天使投資、風險投資等股權投資予以支援。銀行業正在根據這一規律，積極探索投貸聯動試點以緩解問題。另一方面，也與小微企業自身的特點密切相關，如小微企業往往信用積累不足（也就是“缺信用”）；財務報表不規範（也就是“缺資訊”）；抵押擔保不足（也就是“缺增信”）等，使其難以符合銀行放貸條件。具體到“融資貴”問題，利率方面，2016年6月，非金融企業及其他部門貸款加權平均利率為5.26%，比2014年年底下降了1.5個百分點。費用方面，部分第三方服務收費和民間借貸利率持續增高，變相增加了企業融資成本。
針對“融資難、融資貴”問題，銀監會出臺了多項政策制度，銀行業也創新了很多措施辦法。一是改進工作方式方法來獲取有效資訊，包括看“三品”（産品、押品和企業主的人品）；看“三表”（水錶、電錶、稅表）；看現場（主動“到府”考察企業）等等。同時，還推動部分地方建立了小企業資訊平臺。實踐表明，解決小微企業等“融資難、融資貴”的問題，不僅需要銀行業及其監管部門下苦功夫，也需要社會共同努力和各有關方面積極參與。二是大力清理和規範服務收費。近年來銀監會聯合有關部門出臺一系列政策制度，連續多次大範圍開展銀行業服務收費督查檢查和清理整頓工作，嚴格落實“七不準、四公開”要求。目前，銀行服務收費項目已大幅縮減，部分基礎金融服務免費提供。下一步，不僅需要銀行業管好自己，也需要大力規範第三方收費，規範好民間借貸。三是完善仲介支援體系。推進落實國務院出臺的《關於促進融資擔保行業加快發展的意見》，特別是大力發展政府支援的融資擔保和再擔保機構，作為服務小微和“三農”的主力軍，為支援實體經濟發展創造更好的條件。
（三）關於銀行理財和資産管理業務
近年來，銀行、信託、證券、基金和保險等各類金融機構開展了多種形式的資産管理業務，發展較快。銀行理財業務作為連接直接融資工具和居民財富的橋梁，改善了社會融資結構；將資金投向符合國家産業政策的領域，提高了資金配置效率；滿足了人民群眾的投資需求，增加了居民財産性收入，如銀行理財産品2015年為居民創造的收益達到8650億元。但同時，理財業務在快速發展中，也暴露出資訊披露不充分、誤導銷售等問題。不少投資者還存在認識誤區，認為銀行理財就是利息較高的存款，“銀行理財是投資、投資者要承擔風險”的理念在全社會還需要深化。
從國際上看，各國均對資管業務實行嚴格監管。只有持牌金融機構才能開展資管業務，發行産品也需要事前審批；不允許資金池運作和期限錯配，嚴格管控投資杠桿和委外投資，嚴格規範資訊披露和産品銷售等。
針對銀行理財業務存在的問題，銀監會加強了規範管理。指導建立銀行業理財資訊登記系統，對理財産品實行實時、動態監測；推動設立專營部門，集中統一管理理財業務，加強風險隔離；對理財産品實行專區銷售並全程同步錄音錄影，嚴禁私售“飛單”等。下一步，銀監會將借鑒國際經驗，深入研究國內實踐，進一步加強對銀行理財業務的監管。引導理財業務規範發展，推動銀行理財業務加快轉型，規範資金池業務以嚴控期限錯配和投資杠桿，強化穿透管理以促進縮短融資鏈條、降低融資成本。
（四）關於網際網路金融
總體上看，網際網路金融可以分為兩大類：一是“金融+網際網路”，即持牌金融機構利用網際網路資訊科技等，升級改造傳統金融業務的運作模式；二是“網際網路+金融”，即網際網路企業或平臺借助網際網路資訊科技開展類金融甚至金融業務等。國際上普遍認為網際網路金融本質仍為金融，需要取得金融牌照並適用統一的監管規則。按照公平競爭、依法合規原則，根據業務的金融屬性，納入現行金融監管體系歸口管理，重點關注網際網路業務模式是否存在募集公眾資金、公開發行證券、從事資産管理和債權拆分轉讓等行為，更加注重資訊披露和投資者保護。
從我國實踐看，網際網路金融，特別是P2P網路借貸發展較快，在緩解小微企業融資難、滿足民間資本投資需求等方面發揮了一定的積極作用，但也出現了“快、偏、亂”等問題。主要是P2P平臺數量和業務規模增長過快，業務創新偏離資訊仲介定位，“卷款跑路”、非法集資等風險亂象時有發生，既損害了網際網路金融行業的聲譽和健康發展，也不利於金融安全和社會穩定。對此，銀監會會同有關部門發佈了《網路借貸資訊仲介機構業務活動管理暫行辦法》，提出了網路借貸行業的經營和監管要求，明確了銀監會與地方金融監管部門“雙負責”的原則。同時，以負面清單形式劃定了網貸業務邊界，即不得吸收公眾存款、不得歸集資金設立資金池、不得為出借人提供任何形式的擔保、不得從事債權轉讓行為等。此外，引導網貸機構遵循小額分散原則開展業務，規定了同一借款人在同一網貸機構及不同網貸機構的借款上限。銀監會將與地方政府按照職責分工，加強協調配合，共同做好網貸行業的監管工作，維護經濟金融秩序和社會穩定。
（五）關於非法集資
非法集資是當前影響金融安全和社會穩定的突出問題之一，2016年以來涉案數量和金額仍處於歷史高位。民間投融資仲介機構、房地産、網路借貸（P2P）、農民合作社、私募基金等行業領域案件持續高發，民間投融資仲介機構新發案件金額佔比近六成。
防範和打擊、處置非法集資工作事關各地方經濟金融穩定和人民群眾安全。黨中央、國務院高度重視，國務院于2015年10月專門出臺了《關於進一步做好防範和處置非法集資工作的意見》，要全面深入推進落實：一是進一步落實各省（區、市）政府第一責任人的職責，強化黨委統一領導，加強考核和責任追究，配備專職人員，加大經費保障力度。二是依法穩妥做好案件處置工作。三是切實抓好宣傳教育和廣告治理，禁止非金融機構和個人發佈任何融資類廣告。四是嚴格管控類金融企業和業務註冊管理。註冊登記該暫停的暫停，該清理的清理，加強對以“投資理財”、“投資諮詢”等名義發行理財産品的非持牌機構管理，防止假借“理財”吸收公眾資金。五是積極配合推動出臺《處置非法集資條例》，做好非法集資的治本工作。
（六）關於社會信用環境建設
市場經濟的基礎是法制和信用。良好的社會信用環境可以降低全社會的融資成本，反之則會極大增加成本。國家對於建設良好的信用環境十分重視，2016年5月，國務院發佈了《關於建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度加快推進社會誠信建設的指導意見》，要求構建政府、社會共同參與的跨地區、跨部門、跨領域的守信聯合激勵和失信聯合懲戒機制。全社會必須充分認識地方信用環境遭到破壞可能産生的災難性後果，依法支援金融債權管理工作，對於參與、包庇和縱容逃廢金融債務行為，依法進行嚴懲。
（七）關於市場化債轉股
近期，國務院出臺了《關於積極穩妥降低企業杠桿率的意見》及《關於市場化銀行債權轉股權的指導意見》。市場化債轉股是降低企業杠桿率綜合措施的重要一環，是落實“三去一降一補”五大任務，推進供給側結構性改革的重要舉措。銀監會正在抓緊推動相關政策落實，將按照市場化、法治化原則，堅持改革導向，推進市場化債轉股工作；促進加強對各參與主體的行為約束，確保銀行債權潔凈轉讓、真實出售，有效實現風險隔離，嚴防道德風險。
（作者係中國銀監會主席）
[責任編輯：郭曉康]
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