張茉楠：完善分稅制化解“土地財政”

　　回顧政府財政體制變遷歷程，政府財政管理體制是處理中央政府與地方政府之間，以及地方各級政府間財政分配關係的一項基本制度，其核心問題是明確各級政府之間支出責任和收入劃分，以及轉移支付制度等。然而，近些年來，地方政府由於財力不足，不得不“借地生財”，造成嚴重的“土地財政依賴”。同時“短債長投”的特徵也加大地方政府短期還債壓力和債務風險。事實上，我國地方財政失衡問題由來已久，中央和地方財權與事權的非對稱性和不平衡發展，使地方政府長期面對資金缺口是地方債務問題的根源。1994年分稅制改革搭建了市場經濟條件下中央與地方財政分配關係的基本制度框架，是我國經濟體制改革的重要一步。通過此次分稅制改革增強中央政府可調控財力和財政轉移支付的能力，中央財政稅收體系得到加強。

　　但是分稅制改變並不徹底，突出的問題是基層財政的困難，表現為財權重心上移而事權重心下移，造成財政收支不匹配。1994年稅制改革以來，地方財政收入佔比從1993年的78%穩步下降到2011年52.1%的水準，而地方財政支出從1993年的72%上升到2011年的84.8%，中央和地方政府的“財政收支倒挂”現象比較嚴重。事實上，全球主要國家的地方收入佔比都大致等於或者略高於地方支出佔比，體現出收支對等的原則，而我國“財政收支倒挂”造成地方政府財力不足，不得不“借地生財”，造成嚴重的“土地財政依賴”。

　　然而，與之相矛盾的是，無論是公共財政、民生財政，再或者是公共服務型財政，離開現實財力的支撐都將變成“無源之水”、“無本之木”。由於地方政府要承擔大量的公共事務支出，財權與事權的不匹配以及地方稅缺乏主體稅種、稅收渠道狹窄，必然導致財政捉襟見肘。為了平衡支出，地方政府不得不尋找另外財源以彌補收支失衡，因此，土地財政和債務性融資成為地方財政的普遍模式。

　　一方面，在我國現行的28個稅種中，雖然劃歸地方的稅種有18個，但這些稅種大都是稅源零星、徵管難度高的小稅種。雖然營業稅、企業所得稅和個人所得稅收入較為穩定，但企業、個人所得稅已劃分為共用稅，不能成為地方主體稅種。而另一方面，儘管現行的《預演算法》等有關法律嚴格禁止地方財政出現赤字和地方政府舉債，但事實上各級地方政府很多都在不同程度上不顧自身償債能力擴大赤字，舉債度日或負債運作，且這些債務大多處於隱性狀態。

　　在這樣對土地高度依賴的背景下，房地産調控就難以得到有效推進，土地財政成為房地産調控的最大阻力。2010年全國土地出讓金數額增幅創新高，同比增70.4%；土地出讓金佔地方財政收入的比例達到76.6%。然而，2012年全國300個城市的土地出讓金總額近2萬億元，比2011年減少13%，財力捉襟見肘所引發的債務風險，不僅會使銀行的貸款品質惡化，這也使得宏觀調控要背負著承擔地方債務風險的巨大隱患。

　　因此，財稅體制改革須集中於以支出管理改革為重心的構建公共財政框架體系上，而化解一系列風險的落腳點還在於健全地方稅體系為目的的財稅體制改革。地方稅收是地方財政收入的主要來源，努力提高地方稅收佔稅收總收入的比重，擴大地方政府理財空間和調控能力，才是化解風險的根本之策。我國財政體制改革正在進入“下半場”，堅持分稅制為基礎的分級財政方向，建立符合國情的地方稅體系應該是改革大方向：

　　首先，國家已經開始推進資源稅改革進程，為了加強資源稅節約資源、保護環境的功能，可以參照國際經驗，將改革後的資源稅收入由中央財政與地方財政按照固定比例分享。其次，“十二五”時期，應考慮啟動環境稅改革措施，由於環境治理屬於地方政府管理範疇。因此，這部分稅收所得也主要歸屬地方。再次，對土地財稅政策進行調整：一是中央政府要分享土地出讓的收益，分成比例要能夠達到遏制地方政府對土地財政的嚴重依賴；二是重構現行房地産稅制，改革的基本思路是：將原房産稅、城市房地産稅、土地使用稅、土地增值稅、土地出讓金等項稅費合併，轉化為房地産保有階段統一收取的房産稅。

　　最後，通過改革和完善已有稅種以及開徵某些新稅種來填補目前地方稅種的缺位，把地方稅建立成集流轉稅、所得稅、財産稅和資源稅等為一體，相對獨立的稅收體系。如果能夠通過推動分稅制改革實現新一輪的“放權讓利”，不僅給地方政府開闢新的財源，培育出真正的“公共財政”和“民生財政”，又能與經濟轉型和結構調整結合起來，促進經濟體制煥發出新的活力。(國家資訊中心預測部 世界經濟研究室副主任 張茉楠)

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