美消費者金融保護局緣何冰火兩重天

　　□蘇號朋

　　美國于2008年9月爆發的金融危機直接導致了金融監管體制的重大變革。2010年,美國國會通過了《華爾街改革和消費者保護法》。該部法律的一個重要目標就是加強消費者保護,併為此設立了消費者金融保護局。這是美國聯邦政府設立的第一個專門從事消費者保護的金融監管機構,同時也是第一個有權對整個金融市場進行全面監管的聯邦政府機構。這就意味著,消費者無論是在銀行、非銀行按揭貸款公司、發薪日貸款機構辦理業務,還是因徵信機構的錯誤或者收債公司濫用權力的行為受到損害,都可以得到消費者金融保護局的保護。值得一提的是,消費者金融保護局不僅為廣大消費者提供一般保護,而且還為老年人、現役軍人、退伍軍人和學生提供特別保護。在對金融改革所進行的多次民意調查中,消費者金融保護局都獲得了美國民眾的絕對支援。但是,與民眾態度相反的是,金融業界自消費者金融保護局成立以來,就一直對其進行嚴厲的批評和攻擊。

　　到2014年7月21日,消費者金融保護局成立已達三年。回顧一下該機構過去三年所取得的成就,或許能夠從中發現為何美國民眾和金融業界對其所持的迥然相異的態度。

　　第一,美國消費者金融保護局充分保護了信用卡用戶。它曾經要求美國6個最大的信用卡公司中的5個(Capital　One,Discover,American　Express,Bank　of　American,JP　Morgan　Chase)向消費者直接返還它們通過欺詐性的推銷、無價值的附加産品所攫取的總額為15億美元的費用。就在今年6月,它還要求通用金融服務公司(GE　Capital,目前已更名為Synchrony　Financial)就其在信用卡業務領域存在的非法和歧視性的做法向消費者退還超過2.25億美元的金額。

　　第二,美國消費者金融保護局為消費者投訴提供了幫助。它建立了消費者投訴公共數據庫,收集了美國數量最多的金融消費投訴。在40多萬個投訴中,對象涉及銀行、徵信機構、信用卡公司、收債公司、發放學生貸款的私人機構和按揭貸款公司。2014年7月,消費者金融保護局建議對數據庫進行一項重要的改進:將消費者投訴所涉及的事件細節公佈出來。這一措施將有助於金融業的監管者、研究者、其他消費者以及金融機構自己判斷這些不良行為是孤立的還是普遍存在的。

　　第三,美國消費者金融保護局有效約束了收債公司濫用權力的行為。作為一個21世紀的、數據支撐的政府機構,消費者金融保護局清楚地知道,在其投訴數據庫中,對債務催收的投訴遠遠大於其他類型的投訴。因此,它一直在對收債公司的行為進行認真、嚴格的監管。2014年7月,針對發薪日貸款機構Ace　Cash　Express的非法債務催收行為,消費者金融保護局對其罰款500萬美元,並要求它向消費者返還500萬美元。此外,它還針對一家“債務催收訴訟工廠”提起訴訟,原因是它採取非法策略,迫使消費者償還本不存在的債務。

　　第四,美國消費者金融保護局有效避免了學生遭受教育機構不公平行為的損害。今年早些時候,它針對一個營利性的大學——ITT教育服務機構提起了訴訟,認為該機構參與了一項壓榨性的學生貸款行為。由於這種貸款費用高昂,學生將來必然會違約,無法償還貸款。另外,它還調查了正在興起的、利用高收費的借記卡支付學生貸款的行為,並專門為學生消費者設計了“貸款須知”的警示工具。

　　第五,美國消費者金融保護局幫助阻止了針對現役軍人、退伍軍人及其家庭的欺詐行為。它設立了軍人事務辦公室,專門監管那些針對軍人家庭和退伍軍人的金融欺詐行為。儘管如此,問題還遠沒有解決,針對軍人的金融欺詐行為仍在繼續。就在2013年11月,消費者金融保護局幫助軍人從一家發薪日貸款機構Cash　America那裏收回了1400萬美元的退款,原因是該機構違反了軍事借款法。

　　第六,美國消費者金融保護局督促徵信機構提高了工作品質。它就徵信業存在的問題製作了綜合性的報告,提出了改進建議,獲得了徵信機構的正面回應。特別需要指出的,三大徵信機構(Experian,Equifax,Trans　Union)都同意在重新調查期間,與債權人共用消費者投訴的全部資料,而不僅僅是將投訴內容簡單地轉化為兩位數的代碼。試想一下,如果沒有投訴的詳細內容,債權人如何判斷其與消費者之間是否存在真正的糾紛呢?

　　第七,美國消費者金融保護局傾聽了消費者的聲音。除了受理消費者投訴外,消費者金融保護局還鼓勵消費者簡單講述他們的金融故事。它運用“向消費者金融保護局提問”的工具為消費者提供幫助,且已經將這一工作延伸到全國各地,傾聽消費者和位於社區的小銀行業者的聲音。

　　通過總結美國消費者金融保護局取得的上述成就,我們會得出如下結論:雖然該機構尚在成長、發展之中,仍然需要不斷增加工作內容,但作為一家成立僅有三年曆史的金融監管機構,它足可以被稱為“天才少年”了。

　　接下來,美國消費者金融保護局有望在三個重要領域採取行動。首先,它將制定規則,用以規制火爆的預付卡市場。雖然信用卡得到了嚴厲的規制,借記卡、工資卡、禮品卡也在一定程度上得到了規制,但迅速發展的、用途廣泛的預付卡市場卻根本沒有得到規制,消費者金融保護局需要彌補這一疏失。

　　其次,它將制定規則,用以規制短期的、高收費的發薪日貸款行為。到目前為止,有些州已經對其加以規制,但美國聯邦政府尚未對此類貸款展開全面規制。

　　最後,國會還賦予它調查金融行業格式合同中存在的強制性仲裁條款是否在鼓勵金融機構無視法律的問題。原因在於,此類合同條款的存在,致使消費者無法將糾紛提交法院審理。如果通過調查發現存在這樣的問題,消費者金融保護局有權禁止使用此類合同條款或者對這些條款進行修改。

　　毫無疑問,上述任何一項工作都會威脅到一個或更多的特殊利益群體。在任何一個領域,來自金融行業的強大力量都會對消費者金融保護局展開挑戰。實際上,自消費者金融保護局成立以來,這些利益群體就一直在進行挑釁和對抗。可以預見的是,只要消費者金融保護局繼續向支援消費者的道路前進,這些利益群體就會加劇對消費者金融保護局的進攻。就消費者而言,他們一方面需要消費者金融保護局的保護,以得到更為公平合理的金融服務；另一方面,他們也要擔負起支援消費者金融保護局的責任。雖然消費者金融保護局面臨眾多挑戰,但其工作之重要及成就之突出已經獲得美國民眾的認可。未來,它將繼續在美國整個金融市場監管中扮演重要的角色。

　　(作者係對外經濟貿易大學法學院副院長、教授)